A lógica da ação coletiva

Imagem: Eva Elijas

Por BARRY EICHENGREEN*

As políticas públicas mais difíceis de implementar são aquelas com benefícios difusos e custos concentrados

Em seu livro clássico, The Logic of Collective Action [A lógica da ação coletiva], o grandioso Mancur Olson, já falecido, explicou que as políticas mais difíceis de implementar são aquelas com benefícios difusos e custos concentrados. O argumento de Olson era fácil de compreender: os indivíduos que suportam os custos opor-se-ão vigorosamente à política, enquanto que os beneficiários irão desfrutar livremente, preferindo que outra pessoa se encarregue da luta.

A perspectiva de Olson aplica-se ao desafio político mais urgente que a humanidade enfrenta atualmente, nomeadamente as alterações climáticas. O ponto de partida para enfrentar este desafio, concordam os economistas, é um imposto sobre o carbono. A redução das emissões daí resultante traria benefícios a praticamente toda a gente no planeta. Mas segmentos específicos da sociedade – os interesses concentrados que Olson refere – irão suportar uma parte desproporcionada dos custos e irão mobilizar-se em oposição.

Um exemplo disso são os gilets jaunes (“coletes amarelos”) franceses. Tal como qualquer movimento de massas, os gilets jaunes carregam vários ressentimentos. Mas a queixa que os encorajou mais foi uma subida de impostos sobre o combustível, instituído em nome do combate às alterações climáticas. Os residentes rurais dependem mais dos seus carros, caminhões e tratores do que os habitantes urbanos, que podem andar de bicicleta ou apanhar o metro para irem trabalhar. O aumento de impostos atinge-os onde dói, na carteira.

Os interesses difusos representados na Assembleia Nacional de França concordaram em aumentar os impostos sobre os combustíveis em 2014. Mas após os agricultores e os seus apoiantes terem fechado estradas e levado a sua luta até às cidades, o governo do presidente Emmanuel Macron recuou e cancelou o aumento de impostos em 2018. Olson não teria ficado surpreendido.

Outros países podem esperar uma resistência semelhante e não apenas por parte dos agricultores. Nos Estados Unidos, a administração do presidente Joe Biden teve de superar a oposição de pescadores e observadores de baleias para aprovar um parque eólico no mar alto perto da ilha Martha’s Vineyard, cancelando um projeto mais ambicioso na costa do Cabo Cod. Também podemos esperar que a oposição a um imposto sobre o carbono se concentre regionalmente. Nos EUA, isso significa estados como Texas, Dakota do Norte e outros que produzem petróleo, gás e carvão.

Além disso, existe o perigo de os impostos sobre o carbono agravarem a polarização política e provocarem uma reação populista semelhante à resposta ao choque relacionado com a China. Os trabalhadores deslocados dos setores da energia e dos transportes culparão o imposto, mesmo que as causas primordiais residam noutros sítios. Os pais que lutam para alimentar os filhos e encher os tanques de combustível vão descartar o imposto sobre o carbono como sendo um projeto de elites defendido por intelectuais irritantes. O choque relacionado com a China deu-nos o Donald Trump. Um imposto sobre o carbono, instituído a bem ou a mal, pode resultar em algo ainda pior.

Mas Olson também sugeriu como ultrapassar o problema da concentração de interesses, ou seja, “subornando-os”. Na linguagem dos especialistas em política, as receitas de um imposto sobre o carbono poderiam ser redistribuídas para aqueles que arcam com os custos. Além de permitir a redução das alterações climáticas, isso limitaria as consequências políticas indesejáveis.

Sabemos que a tributação do carbono impõe custos mais elevados aos residentes de pequenos municípios e áreas rurais do que aos residentes urbanos. Da mesma forma, os agregados familiares mais pobres gastam uma parcela maior do seu rendimento em alimentos e transporte, que são intensivos em carbono, do que as famílias mais ricas, que gastam mais em serviços mais ecológicos. Um estudo dos EUA estima que a parcela do rendimento absorvida por um imposto sobre o carbono seria três vezes maior para o quintil de rendimento mais baixo do que para o mais alto.

Assim, um imposto mais progressivo sobre o rendimento que compensasse os menos abastados pela carga de um imposto regressivo sobre o carbono poderia superar a oposição concentrada. (O plano teria de incluir um imposto negativo sobre o rendimento para compensar aqueles que não ganham o suficiente para pagar o imposto sobre o rendimento). Mas fazer política com base nisto – determinar quão mais progressivo um imposto sobre o rendimento futuro deverá ser – na prática exigirá uma análise mais detalhada dos impostos sobre o carbono. E será importante vincular a introdução de impostos sobre o carbono de forma explícita e visível à alteração no imposto sobre o rendimento, de modo a que a compensação seja clara para a população.

Depois, há a questão das regiões especializadas na produção de combustíveis intensivos em carbono. Um imposto mais progressivo sobre o rendimento não resolverá os problemas do Texas, porque as empresas aí sediadas, para não mencionar o governo estadual, dependem das receitas da produção de petróleo e gás.

O orçamento de Biden e o fundo de recuperação da União Europeia apresentam medidas para desencorajar a produção de combustíveis à base de carbono e acelerar a transição para a energia eólica e solar. A oposição que certamente virá do Texas e dos seus equivalentes noutros países sugere que estas políticas deveriam ter uma dimensão regional mais proeminente. Elas precisam de evitar criar mais exemplos como Appalachia, que foi dizimada devido ao declínio do emprego na indústria do carvão.

Infelizmente, a experiência com políticas “baseadas no local” não é boa. Basta perguntar à Sicília. Mas isto não é um conselho de desespero; é um argumento para se esforçarem mais. Atribuir subsídios para levar a banda larga para as áreas rurais sob o risco de perder o crescimento de empregos no setor de serviços seria um começo. De um modo mais geral, as políticas regionais, juntamente com a tributação progressiva, serão um aspeto indispensável de qualquer estratégia politicamente viável para combater as alterações climáticas.

*Barry Eichengreen é professor de economia na Universidade da Califórnia-Berkeley, e ex-conselheiro sênior de política do Fundo Monetário Internacional. É autor, entre outros livros, de Privilégio exorbitante (ed. Campus).

*Publicado originalmente em Project Syndicate.