Estado e desenvolvimento

Por José Luís Fiori*

No movimento conjunto do sistema interestatal a expansão dos Estados-economias nacionais líderes gera uma espécie de “rastro econômico” que se alarga a partir de sua dinâmica interna.

 “O capitalismo só triunfa quando se identifica com o Estado, quando é o Estado.” (F. Braudel, A dinâmica do capitalismo).

Introdução

O debate sobre Estado e desenvolvimento econômico teve grande importância política e intelectual na América Latina, sobretudo depois da Segunda Guerra Mundial. Mas foi mais pragmático do que teórico, respondeu a problemas e desafios imediatos mais do que a uma estratégia de pesquisa sistemática e de longo prazo. Mesmo a pesquisa acadêmica desta época foi policy-oriented, quase toda voltada para o estudo comparativo dos padrões de intervenção do Estado ou para a discussão normativa do planejamento e das políticas públicas, em particular da política econômica.

Neste período, é possível identificar duas grandes “agendas hegemônicas”, que se consolidam nos anos 1940-1950 e 1980-1990, respectivamente, orientando a discussão, a pesquisa e as políticas concretas nas duas décadas sucessivas.

Logo depois da Segunda Guerra Mundial o mundo enfrentou o desafio da reconstrução dos países envolvidos no conflito e o da descolonização afro-asiática. A América Latina se propôs uma agenda centrada no problema do “atraso” e no desafio do desenvolvimento e da “modernização” de suas sociedades e economias nacionais. A reflexão política sobre a natureza e o papel do Estado seguiu esta mesma trilha, independente da orientação teórica dos seus pensadores da época: fosse ela estruturalista, marxista, weberiana etc. Foi a época da hegemonia das ideias desenvolvimentistas.

Algumas décadas mais tarde, na sequência da crise internacional dos anos 1970 e, em particular, depois da crise da “dívida externa” dos anos 1980, se impôs na América Latina uma nova “agenda” que priorizou o “ajuste” das economias latino-americanas à nova ordem financeira global. Neste período, predominou a crítica ao intervencionismo estatal e a defesa intransigente das privatizações e da “despolitização dos mercados”. Foi a época da hegemonia neoliberal em quase todo o mundo e da desmontagem das políticas e do Estado desenvolvimentista na América Latina. Mas no início do século XXI, o fracasso das políticas neoliberais, a crise econômica de 2008 e as grandes mudanças geopolíticas mundiais, que estão em pleno curso, criaram um novo desafio e produziram uma nova inflexão política e ideológica na América Latina, trazendo de volta ao debate político alguns temas da antiga agenda desenvolvimentista.

Este texto contém três partes. A primeira faz um balanço sintético e crítico deste “debate líbero-desenvolvimentista” do século XX e do início do século XXI; a segunda propõe as premissas e hipóteses de um novo “programa de pesquisa” sobre o Estado e o desenvolvimento capitalista; e a terceira apresenta três especulações sobre o futuro do sistema mundial e da América Latina.

A controvérsia do desenvolvimento

O “debate desenvolvimentista” latino-americano não teria nenhuma especificidade se tivesse se reduzido a uma discussão macroeconômica entre “ortodoxos” neoclássicos ou liberais e “heterodoxos” keynesianos ou estruturalistas. Na verdade, ele não teria existido se não fosse por causa do Estado e da discussão sobre a eficácia ou não da intervenção estatal para acelerar o crescimento econômico por cima das “leis do mercado”. Até porque, na América Latina como na Ásia, os governos desenvolvimentistas sempre utilizaram políticas macroeconômicas ortodoxas, segundo a ocasião e as circunstâncias. O inverso também se pode dizer de muitos governos europeus ou norte-americanos conservadores ou ultraliberais que utilizam frequentemente políticas de corte keynesiano.

Na verdade, o pivot de toda a discussão e o grande pomo da discórdia foi sempre o Estado e a definição do seu papel no processo do desenvolvimento econômico. Apesar disso, depois de mais de meio século de discussão, o balanço teórico é decepcionante. Dos dois lados do debate “líbero-desenvolvimentista”, utilizou-se – quase sempre – um conceito de Estado igualmente impreciso, atemporal e a-histórico, como se o Estado fosse uma espécie de “ente” lógico e funcional criado intelectualmente para resolver os problemas do crescimento ou da regulação econômica, como se pode ver por meio de uma rápida releitura das duas grandes “agendas” e das principais matrizes teóricas que participaram da “controvérsia latino-americana”:

(1) A “agenda desenvolvimentista” deita raízes nos anos 1930, consolida-se nos anos 1950 e passa por uma autocrítica e uma transformação conceitual nos anos 1960, para perder o vigor intelectual na década de 1980. Nesse percurso, é possível identificar quatro grandes “matrizes teóricas” que analisaram a “questão do Estado” e contribuíram para a construção e a legitimação da ideologia nacional-desenvolvimentista, que teve um papel central nos grandes conflitos políticos e ideológicos latino-americanos da segunda metade do século XX:

(a) A matriz weberiana e as suas várias versões da “teoria da modernização”, que foram contemporâneas da “economia do desenvolvimento” anglo-saxônica e apareceram quase sempre associadas à teoria das “etapas do desenvolvimento econômico”, de Walt Whitman Rostow (Rostow 1952, 1960). Dedicaram-se à pesquisa dos processos de formação histórica dos Estados nacionais europeus comparados com o “desenvolvimento político” das sociedades “atrasadas”. Sua proposta e sua estratégia de modernização supunham e apontavam, ao mesmo tempo, de forma circular, para uma idealização dos Estados e dos sistemas políticos europeus e norte-americanos, definidos como padrão ideal de modernidade, e como objetivo e ponto de chegada do desenvolvimento e da transição das “sociedades tradicionais” (Eisenstadt e Rokkan, 1973; Lapalombara e Weiner, 1966).

(b) A matriz estruturalista e as suas várias versões da teoria do “centro-periferia” e do “intercâmbio desigual”, cuja referência fundamental foi os textos clássicos da CEPAL, dos anos 1950 e 1960, com algumas contri

buições posteriores importantes, sobretudo, no Brasil (Tavares, 1974; Cardoso de Melo, 1982; Beluzzo e Coutinho, 1982). Só a CEPAL desenvolveu instrumentos analíticos e operacionais específicos para o planejamento econômico dos Estados latino-americanos. Mas devido à sua própria condição como organismo internacional, a CEPAL sempre tratou os Estados da América Latina como se fossem iguais e homogêneos sem considerar – na teoria e nas propostas concretas – a existência de conflitos de interesse diferentes dentro de cada país, e entre os países, dentro e fora da região. Por isso, as teses industrializantes da CEPAL lembram muitas vezes as ideias protecionistas de Friedrich List e Hamilton, mas, ao mesmo tempo, a CEPAL se diferencia dos dois por não conceder importância teórica e prática aos conceitos de nação, poder e guerra, que ocupavam um lugar central na visão do Estado e do desenvolvimento econômico, sobretudo, no caso do “sistema nacional de economia política” de Friedrich List (ver Bielschowsky, 2000, 1988).

(c) A matriz marxista e suas várias versões da teoria da “revolução democrático-burguesa”, sustentadas nos textos clássicos de Marx sobre as etapas do desenvolvimento capitalista e nos textos de Lênin e da Terceira Internacional sobre a estratégia da luta anticolonialista na Ásia e no Egito. Sua tradução para a realidade latino-americana foi feita de forma mecânica e pouco sofisticada, do ponto de vista teórico, sem considerar as especificidades e heterogeneidades regionais. Por isso, apesar de falar de classes, luta de classes e imperialismo, propunha o mesmo modelo e a mesma estratégia para todos os países do continente, independentemente da sua estrutura interna e da sua posição dentro da hierarquia de poder regional e internacional. Nos anos 1960, a teoria marxista da dependência criticou essa estratégia reformista da “esquerda tradicional” e a própria possibilidade da “revolução democrático-burguesa” na América Latina sem, contudo, aprofundar sua nova visão crítica do Estado latino-americano (Baran, 1957; Davis, 1967; Mori, 1978).

(d) Por fim, é necessário incluir a matriz geopolítica da teoria da “segurança nacional”, formulada pela Escola Superior de Guerra do Brasil (ver Golbery, 1955; Mattos, 1975; Castro, 1979, 1982), fundada no início da década de 1950. Suas ideias também remontam aos anos 1930, à defesa da industrialização nacional (por parte dos militares que participaram da Revolução de 1930) e ao Estado Novo. Na década de 1950, entretanto, esse primeiro desenvolvimentismo pragmático dos militares brasileiros se transformou em um projeto de defesa e expansão do poder nacional, condicionado por sua visão da “segurança nacional”, dentro de um mundo dividido pela Guerra Fria. Essa matriz teve um desenvolvimento teórico menor do que o das outras três, mas acabou tendo uma importância histórica muito maior, devido ao lugar central ocupado pelos militares na construção e no controle do Estado desenvolvimentista brasileiro, durante a maior parte dos seus cerca de 50 anos de existência.

O seu projeto geopolítico e econômico era expansionista e tinha uma visão competitiva do sistema mundial, mas nunca foi muito além de algumas ideias elementares sobre o próprio poder e a defesa, porque girava em torno de uma obsessão com um inimigo externo e interno que nunca ameaçou nem desafiou efetivamente o país, importado ou imposto pela geopolítica anglo-saxônica da Guerra Fria. Mesmo assim essa foi a única teoria e estratégica dentro do universo desenvolvimentista que associou, explicitamente, a necessidade da industrialização e do crescimento econômico acelerado com o problema da defesa nacional, mas sua visão simplista e maniqueísta do mundo explica o seu caráter antipopular e autoritário e a facilidade com que foi derrotado e desconstruído nos anos 1980 e 1990 (ver Fiori, 1995, 1984).

Se existiu algum denominador comum entre todas essas teorias e estratégias desenvolvimentistas, foi sua crença inabalável na existência de um Estado racional, homogêneo e funcional, capaz de formular políticas de crescimento econômico, por cima de divisões, conflitos e contradições que pudessem atravessar e paralisar o próprio Estado. Além disso, todos consideravam que o desenvolvimento era um objetivo consensual – por si mesmo – capaz de constituir e unificar a nação, bem como de mobilizar a sua população por cima de suas divisões internas, de classe, etnia e regiões. Talvez por isso, apesar da sua hegemonia ideológica depois da Segunda Guerra Mundial as políticas desenvolvimentistas só foram aplicadas na América Latina – de forma pontual, irregular e inconsistente -, e só se possa falar efetivamente, nesse período, da existência em todo continente de dois “Estados desenvolvimentistas”: um, com certeza, no Brasil; e o outro, com muitas reservas, no México.

(2) Do outro lado da controvérsia latino-americana, a origem da “agenda neoliberal” remonta à década de 1940, mas ela permaneceu em estado latente (ou defensivo) durante a “era desenvolvimentista”, somente conquistando o poder e a hegemonia ideológica nas últimas décadas do século XX. Nos anos 1980, as teses neoliberais apareceram e se difundiram na América Latina como resposta à “crise da dívida externa” e à inflação galopante dos anos 1980 e trouxeram junto uma proposta de reformas institucionais voltadas para a privatização e a desregulação dos mercados, bem como para a austeridade fiscal e monetária (Dornbusch e Edwards, 1991). É possível identificar, pelo menos, duas grandes teorias que participaram da crítica intelectual e da legitimação ideológica da desmontagem das políticas e das instituições desenvolvimentistas: a teoria dos “buscadores de renda” e a teoria neoinstitucionalista (Krueger, 1974; North, 1981), que exerceram grande influência dentro dos organismos internacionais de Washington e, em particular, dentro do Banco Mundial.

Para a teoria dos “buscadores de renda”, o Estado é apenas mais um mercado de trocas entre burocratas movidos por interesses egoístas e empresários em busca de privilégios e de rendas monopólicas garantidas por meio do controle e/ou da influência dentro da máquina estatal. Dessa perspectiva, qualquer aumento do setor público ampliaria, automaticamente, as oportunidades de obtenção de rendas extraordinárias à custa do cidadão e do consumidor comum, que acabaria tendo que pagar preços mais altos do que os definidos “normalmente” pelos mercados competitivos e desregulados.

A teoria neoinstitucionalista também defende a “retirada do Estado”, mas, ao contrário da teoria anterior, sustenta a sua importância para a construção e a preservação do ambiente institucional associado à garantia do direito de propriedade privada e da liberdade individual das pessoas, considerados pelos neoinstitucionalistas como condições indispensáveis de todo e qualquer processo de desenvolvimento econômico. No final do século XX, a agenda neoliberal reforçou um viés da discussão que já vinha crescendo desde o período desenvolvimentista: o deslocamento do debate para o campo da macroeconomia.

Como volta a acontecer com o chamado “novo desenvolvimentismo”, que se propõe inovar e construir uma terceira via “entre o populismo e a ortodoxia”. Como se tratasse de uma gangorra que ora aponta para o fortalecimento do mercado, ora para o fortalecimento do Estado. Na prática, o “novo desenvolvimentismo” acaba se reduzindo a um programa de medidas macroeconômicas ecléticas, que se propõem fortalecer, simultaneamente, o Estado e o mercado; a centralização e a descentralização; a concorrência e os grandes “campeões nacionais”; o público e o privado; a política industrial e a abertura; e uma política fiscal e monetária que seja ao mesmo tempo ativa e austera. E, finalmente, com relação ao papel do Estado, o “novo desenvolvimentismo” propõe que ele seja recuperado e fortalecido, mas não esclarece em nome de quem, para quem e para quê, deixando de lado a questão central do poder – e dos interesses contraditórios das classes e das nações – como já acontecera com o “velho desenvolvimentismo” do século XX.

Apesar de suas grandes divergências ideológicas e políticas, desenvolvimentistas e liberais sempre compartilharam uma mesma visão do Estado como criador ou destruidor da boa ordem econômica, mas sempre visto como se fosse um deus ex-machina, atuando desde fora da atividade econômica propriamente dita. Ambos criticam os processos de monopolização e idealizam os mercados competitivos, vendo com maus olhos toda forma de associação ou envolvimento entre o Estado e os capitais privados. Ambos consideram que o poder, as lutas pelo poder e o processo de acumulação de poder a escala nacional e internacional não têm a ver diretamente com o processo simultâneo de desenvolvimento econômico e acumulação do capital.

Além disso, todos consideram os Estados latino-americanos como se fossem iguais e não fizessem parte de um sistema regional e internacional único, desigual, hierarquizado, competitivo e em permanente processo de transformação. E mesmo quando os desenvolvimentistas falaram de Estados centrais e periféricos e de Estados dependentes, falavam de um sistema econômico mundial que tinha um formato bipolar relativamente estático, no qual as lutas de poder entre os Estados e as nações ocupavam um lugar secundário (Frank, 1969; Cardoso e Faletto, 1970).

Por fim, a convergência entre desenvolvimentistas e liberais latino-americanos permite extrair duas conclusões críticas do conjunto destes debates. A primeira é que o desenvolvimentismo latino-americano sempre teve um parentesco muito maior com o keynesianismo e com “economia do desenvolvimento” anglo-saxônica, do que com o nacionalismo econômico e o anti-imperialismo, que foram até hoje a mola mestra e propulsora de todos os desenvolvimentos tardios, em particular, dos desenvolvimentos asiáticos.

A segunda é a certeza de que desenvolvimentistas e liberais latino-americanos compartilham a mesma concepção econômica do Estado, comum ao paradigma da economia política clássica, marxista e neoclássica. Esta coincidência de paradigmas explica a facilidade com que muitos passam, teoricamente, de um lado para o outro da “gangorra líbero-desenvolvimentista”, sem precisar sair do mesmo lugar.

Doze notas para um novo “programa de pesquisa”

É muito pouco provável que o velho paradigma “líbero-desenvolvimentista” consiga se renovar. Seu núcleo duro perdeu vitalidade e não consegue gerar novas perguntas, tampouco consegue dar conta dos novos problemas latino-americanos, e muito menos do desenvolvimento asiático e do desafio chinês. Nesses momentos, é preciso ter a coragem intelectual de romper com velhas ideias e propor novos caminhos teóricos e metodológicos. Com este objetivo iremos expor, em seguida, algumas premissas e hipóteses de um novo “programa de pesquisa”, que parte dos conceitos de “poder global”, “Estados-economias nacionais” e “sistema interestatal capitalista” para repensar a relação entre os Estados nacionais e o desenvolvimento desigual das economias capitalistas que se formaram na Europa e fora da Europa, a partir da expansão mundial global do “poder europeu” (ver Fiori, 2004, 2007; Fiori, Medeiros e Serrano, 2008).

(1) No final século XX, falou-se com insistência do fim das fronteiras e da soberania dos Estados nacionais, que estariam sendo atropeladas pelo avanço incontrolável da globalização econômica. Ao mesmo tempo, falou-se do poder imperial e unipolar dos EUA, depois do fim da Guerra Fria. Mas, foi exatamente nesse período que se deu a universalização do sistema interestatal, que foi “inventado” pelos europeus e que contabilizava cerca 60 estados independentes depois do fim da Segunda Guerra Mundial e hoje inclui cerca de 200 Estados nacionais, a maioria deles com assento nas Nações Unidas. É óbvio que se trata de Estados muito diferentes entre si do ponto de vista das suas dimensões e população, mas, sobretudo, do ponto de vista do seu poder e da sua riqueza, bem como de sua capacidade de defender a sua soberania.

A maior parte destes novos Estados havia sido colônia europeia, e depois de sua independência permaneceram sob a camisa de força da Guerra Fria. Eles só adquiriram maior grau de autonomia depois de 1991, a despeito de seguirem sendo países muito pobres e impotentes, em muitos casos. É importante perceber que essa multiplicação do número dos Estados nacionais que agora são membros do sistema político mundial ocorreu simultaneamente aos processos de acumulação do poder global dos EUA e de globalização produtiva e financeira que se aceleraram depois das décadas 1950 e 1980, respectivamente. Essa coincidência poderia representar um paradoxo se não fosse um produto contraditório e necessário do próprio “sistema interestatal capitalista”, que nasceu na Europa (e só na Europa) e se universalizou a partir da expansão do poder imperial europeu.

(2) A origem histórica desse sistema remonta às “guerras de conquista” e à “revolução comercial”, que se somaram na Europa dos séculos XII e XIII, para criar a energia que moveu dois processos que foram decisivos nos séculos seguintes: o da centralização do poder e o da monetização dos tributos e das trocas. Como se sabe, depois do fim do Império de Carlos Magno, houve na Europa uma fragmentação do poder territorial e um desaparecimento quase completo da moeda e da economia de mercado. Nos dois séculos seguintes – entre 1150 e 1350 – houve, no entanto, uma revolução que mudou a história da Europa e do mundo: naquele período, forjou-se no continente europeu uma associação expansiva entre a “necessidade da conquista” e a “necessidade de excedentes” econômicos cada vez maiores. Essa mesma associação se repetiu pela Europa em várias de suas unidades territoriais de poder, que foram obrigadas a criar tributos e sistemas de tributação, além das moedas soberanas, para financiar suas guerras de defesa e de conquista, assim como a administração dos novos territórios conquistados por meio dessas guerras.

(3) As guerras, os tributos, as moedas e o comércio sempre existiram. A grande novidade europeia residiu na forma em que se combinaram, somaram e multiplicaram em conjunto, dentro de pequenos territórios altamente competitivos, e em estado de permanente guerra ou preparação para a guerra. Essas guerras permanentes se transformaram em um grande multiplicador de tributos e de dívidas e, por derivação, em um multiplicador do excedente do comércio e do mercado de moedas e de títulos da dívida, criando um circuito acumulativo absolutamente original entre os processos de acumulação do poder e da riqueza. Além disso, essas guerras soldaram uma aliança indissolúvel entre príncipes e banqueiros e deram origem às primeiras formas de acumulação do “dinheiro pelo dinheiro” através da “senhoriagem” das moedas soberanas e da negociação das dívidas públicas pelos “financistas”, primeiro nas “feiras” e depois nas bolsas de valor.

No longo prazo, essa centralização do poder e monetização dos tributos e das trocas permitiu a formação, nos séculos XVI e XVII, dos primeiros “Estados-economias nacionais” europeus, que se transformaram em verdadeiras máquinas de acumulação de poder e de riqueza durante os séculos seguintes, com seus sistemas de bancos e de crédito, com seus exércitos e burocracias, e com seu sentimento coletivo de identidade e de “interesse nacional”.

(4) Os “Estados-economias nacionais” não surgiram de forma isolada: já nasceram dentro de um sistema que se move continuamente, competindo e acumulando poder e riqueza, em conjunto e dentro de cada uma de suas unidades territoriais. Foi dentro dessas unidades territoriais expansivas e desse sistema competitivo de poder que se forjou o “regime capitalista”. Desde o início, o movimento de internacionalização de seus mercados e capitais se deu junto à expansão e à consolidação dos grandes impérios marítimos e territoriais dos primeiros Estados europeus. Desde então foram sempre esses estados expansivos e vencedores que lideraram a acumulação do capital em escala mundial.

Esses primeiros Estados nasceram e se expandiram para fora de si mesmos de forma quase simultânea. Enquanto lutavam para impor seu poder e sua soberania interna, se expandiam e conquistavam novos territórios construindo seus impérios coloniais. Por isso, pode-se dizer que o “imperialismo” foi uma força e uma dimensão constitutiva e permanente de todos os Estados e do próprio sistema interestatal europeu. Essa luta contínua, dentro e fora da Europa, promoveu uma rápida hierarquização do sistema, com a constituição de um pequeno “núcleo central” de “Estados/impérios” que se impuseram aos demais, dentro e fora da Europa.

Assim nasceram as chamadas “grandes potências”, que seguiram mantendo entre si relações a um só tempo complementares e competitivas. A composição interna desse núcleo foi sempre muito estável, devido ao próprio processo contínuo de concentração do poder, mas também devido às “barreiras à entrada” de novos “sócios” que foram sendo criadas e recriadas pelas potências ganhadoras ao longo dos séculos. De qualquer forma, o ponto importante é que o sistema mundial em que vivemos até hoje não foi o produto de uma somatória simples e progressiva de territórios, países e regiões, e muito menos foi o produto da simples expansão dos mercados ou do capital; foi uma criação do poder expansivo de alguns Estados e economias nacionais europeias que conquistaram e colonizaram o mundo, durante os cinco séculos em que lutaram entre si pela monopolização das hegemonias regionais e do “poder global”.

(5) Sempre existiram projetos e utopias cosmopolitas propondo algum tipo de “governança global” para o conjunto do sistema interestatal capitalista. Contudo, todas as formas conhecidas e experimentadas de “governo supranacional” foram até hoje uma expressão do poder e da ética das potências que compõem o núcleo central do sistema e, em particular, da potência que lidera esse núcleo central. Muitos autores falam em “hegemonia” para se referir à função estabilizadora do líder do sistema, mas esses autores não percebem – em geral – que a existência dessa liderança ou hegemonia não interrompe o expansionismo dos demais Estados, muito menos o expansionismo do próprio líder ou hegemon.

Dentro deste sistema mundial, o aparecimento e a ascensão de uma nova “potência emergente” serão sempre um fator de desestabilização do seu núcleo central. Todavia, o maior desestabilizador de qualquer situação hegemônica será sempre o seu próprio líder (ou hegemon) porque ele não pode cessar seu ímpeto de conquistar para poder manter sua posição relativa na luta pelo poder global. Por isso, é logicamente impossível que algum país “hegemônico” possa estabilizar o sistema mundial.

Nesse “universo em expansão” que nasceu na Europa, durante o “longo século XIII”, nunca houve nem haverá “paz perpétua”, nem sistemas políticos internacionais estáveis. Trata-se de um “universo” que se estabiliza e se ordena por meio da sua própria expansão e, portanto, também das crises e das guerras provocadas pela contradição entre sua tendência permanente à internacionalização e ao poder global, de um lado, e sua contratendência ao fortalecimento contínuo dos poderes, das moedas e dos capitais nacionais, de outro.

(6) A expansão competitiva dos “Estados-economias nacionais” europeus criou impérios coloniais e internacionalizou a economia capitalista, mas nem os impérios, nem o capital internacional eliminaram os Estados e as economias nacionais. Isto se deve ao fato de o capital sempre apontar, contraditoriamente, na direção de sua internacionalização e, ao mesmo tempo, na direção do fortalecimento de sua economia nacional de origem, como percebeu corretamente Nikolai Bukharin. O que Bukharin não disse ou não percebeu é que essa contradição entre os movimentos simultâneos de internacionalização e nacionalização do capital se deve ao fato de que os capitais só podem se internacionalizar na medida em que mantêm sua relação originária com a moeda nacional em que se realizam como riqueza, seja sua própria ou a de um Estado nacional mais poderoso. Por isso, sua internacionalização contínua não é uma tendência apenas do “capital em geral”, é uma obra simultânea do capital e dos Estados emissores das moedas e das dívidas de referência internacionais que souberam conquistar e preservar, mais que todos os outros, situações e condições monopólicas.

(7) As “moedas internacionais” sempre foram cunhadas pelos Estados vitoriosos que conseguiram projetar seu poder para fora de suas fronteiras até o limite do próprio sistema. Desde o “longo século XVI” e a consolidação do “sistema interestatal capitalista”, só existiram duas moedas internacionais: a libra e o dólar. E só se pode falar da existência de três sistemas monetários globais: o “padrão libra-ouro”, que ruiu na década de 1930; o “padrão dólar-ouro”, que terminou em 1971; e o “padrão dólar-flexível”, que nasceu na década de 1970 e que ainda segue vigente neste início do século XXI. Em todos os casos, e desde a origem do sistema interestatal capitalista:

(7a) Nenhuma moeda nacional foi jamais apenas um “bem público” e muito menos ainda as moedas nacionais que se transformaram em referência internacional. Todas elas envolvem relações sociais e de poder entre seus emissores e os seus detentores, entre credores e devedores, entre poupadores e investidores e assim por diante. Por trás de toda moeda e de todo sistema monetário esconde-se e se reflete sempre uma correlação de poder, nacional ou internacional.

(7b) Por sua vez, as moedas de referência regional ou internacional não são apenas uma escolha dos mercados. Elas são o resultado de lutas pela conquista e dominação de novos territórios econômicos supranacionais, e ao mesmo tempo, e depois das conquistas, seguem sendo um instrumento de poder dos seus Estados emissores e dos seus capitais financeiros.

(7c) Por isso, o uso dentro do sistema interestatal capitalista de uma moeda nacional que seja, ao mesmo tempo, uma moeda de referência supranacional é uma contradição coconstitutiva e inseparável do próprio sistema. E, nesse sentido, a moeda poderá até mudar nas próximas décadas (o que é muito pouco provável), mas a regra seguirá sendo a mesma, com o yuan, o yen, o euro, ou o real.

(7d) Por fim, é parte do poder do emissor da “moeda internacional” transferir os custos de seus ajustes internos para o resto da economia mundial, em particular para sua periferia monetário-financeira.

(8) A “dívida pública” dos Estados vitoriosos sempre teve maior credibilidade do que a dívida dos derrotados ou dos subordinados. Por isso, também os títulos da dívida pública das grandes potências têm maior “credibilidade” do que os títulos dos Estados situados nos degraus inferiores da hierarquia do poder e da riqueza internacional. Marx percebeu a importância decisiva da “dívida pública” para a acumulação privada do capital, e vários historiadores têm chamado a atenção para a importância do endividamento dos Estados que foram os “grandes predadores” do sistema mundial.

Para financiar suas guerras e a projeção internacional do seu poder, e para sustentar seus sistemas nacionais e internacionais de bancos e de crédito, a “dívida pública” da Inglaterra, por exemplo, passou de 17 milhões de libras esterlinas, em 1690, para 700 milhões de libras, em 1800. E contribuiu decisivamente para o financiamento da expansão do poder britânico, dentro e fora da Europa, a despeito do desequilíbrio fiscal de curto prazo das contas públicas inglesas, o que jamais afetou a “credibilidade” de sua dívida ao redor do mundo.

Aconteceu da mesma forma com os Estados Unidos, onde a capacidade de tributação e de endividamento do Estado também cresceu de mãos dadas com a expansão do poder americano, dentro e fora da América. Ainda na entrada do século XXI, são os títulos da dívida pública americana que lastreiam seu crédito internacional e sustentam o atual sistema monetário internacional. Quando se olha desse ponto de vista, entende-se melhor a natureza da crise financeira de 2008, por exemplo, e se percebe que ela não foi produzida por nenhum tipo de “déficit de atenção” do Estado americano. Pelo contrário, também nesse caso o que ocorreu foi que o Estado e o capital financeiro norte-americano se fortaleceram juntos durante as décadas de 1980-1990 e agora estão se defendendo juntos, a cada novo passo e a cada nova arbitragem que imponha o seu enfraquecimento dentro e fora dos EUA.

Mas, apesar da crise, uma coisa é certa: os títulos da dívida pública norte-americana seguirão ocupando um lugar central dentro do sistema interestatal capitalista enquanto o poder americano seguir sendo um poder expansivo, com ou sem a parceria da China. Também nesse caso, os ganhadores não podem parar nem deixar de aumentar o seu poder, por maior que ele já seja. Agora bem: esta “mágica” estará ao alcance de todos os Estados e todas as economias capitalistas? Sim e não, a um só tempo, porque nesse jogo, se todos ganhassem, ninguém ganharia, e os que já ganharam estreitam o caminho dos demais, reproduzindo dialeticamente as condições da desigualdade.

(9) A conquista e preservação de “situações monopólicas” é talvez o lugar ou a conexão onde a relação entre a acumulação do poder e a acumulação do capital é mais visível. É disso que está falando Braudel quando afirma que “o capitalismo só triunfa quando se identifica com o Estado, quando é o Estado” (Braudel, 1987, p. 43), porque seu objetivo são os lucros extraordinários que se conquistam por intermédio de posições monopólicas, e essas posições monopólicas se conquistam por meio do poder, elas são poder, como fica claro – desde a primeira hora do sistema, no longo século XIII – na forma em que Veneza e Gênova disputaram e conquistaram suas posições hegemônicas, dentro da “economia-mundo mediterrânea”. Para Braudel, “o capitalismo é o antimercado”, exatamente porque o mercado é o lugar das trocas e dos “ganhos normais”, enquanto o capitalismo é o lugar dos “grandes predadores” e dos “ganhos anormais”.

A acumulação do poder cria situações monopólicas, e a acumulação do capital “financia” a luta por novas fatias de poder. Nesse processo conjunto, os Estados estimularam e financiaram desde o início o desenvolvimento e o controle monopólico de “tecnologias de ponta”, responsáveis pelo aumento do excedente econômico e da capacidade de defesa e ataque desses Estados. Como dizia Braudel ainda uma vez, “só há crescimento significativo da empresa quando há associação com o Estado – o Estado, a mais colossal das empresas modernas que, crescendo sozinho, tem o privilégio de fazer crescer as outras” (Braudel, 1996, p. 391). Assim mesmo, com o passar dos séculos, o mundo do capital adquiriu uma autonomia relativa crescente em relação ao mundo do poder, mas manteve a sua relação de dependência essencial, sem a qual não existiria o próprio sistema “interestatal capitalista”.

É nesse sentido que Braudel também conclui que, se o capitalismo é o antimercado, ele não pode sobreviver sem o mercado. Ou seja, ao contrário do que pensam os institucionalistas, o desenvolvimento econômico e a acumulação do capital não passam apenas pelo respeito às regras e às instituições. Pelo contrário, quase sempre passam pelo desrespeito às regras e pela negação frequente dos regimes e das instituições construídas em nome do mercado e da competição perfeita. Regimes e instituições que servem muitas vezes para bloquear o acesso às inovações e aos monopólios, por parte dos concorrentes mais débeis que são obrigados a se submeterem às regras. Quem liderou a expansão vitoriosa do capitalismo foram sempre os “grandes predadores” e as economias nacionais que souberam navegar com sucesso na contramão das “leis do mercado”.

(10) Até o fim do século XVIII, o “sistema interestatal capitalista” se restringia aos Estados europeus e aos territórios incluídos dentro de seu espaço de dominação colonial. Esse sistema só se expandiu e mudou sua organização interna depois da independência dos Estados Unidos e dos demais Estados latino-americanos. No momento da independência, os Estados latino-americanos não dispunham de centros de poder eficientes, nem contavam com “economias nacionais” integradas e coerentes.

Foi apenas no cone sul do continente que se formou um subsistema estatal e econômico regional, com características competitivas e expansivas, sobretudo, na região da Bacia do Prata, pelo menos até o século XX. Esse mesmo cenário se repetiu depois de 1945, com a maioria dos novos Estados criados na África, na Ásia Central e no Oriente Médio: não possuíam estruturas centralizadas e eficientes de poder, nem dispunham de economias expansivas.

Só no sul e no sudeste da Ásia é que se pode falar da existência de um sistema de Estados e de economias nacionais integradas e competitivas, que lembra o modelo original europeu. Apesar da sua enorme heterogeneidade, é possível formular algumas generalizações a respeito do desenvolvimento econômico e político destes países. Existem países ricos que não são nem nunca serão potências expansivas, nem farão parte do jogo competitivo das grandes potências. Existem Estados militarizados, na periferia do sistema mundial, que nunca chegarão a ser potências econômicas. Mas não há possibilidade de que algum desses Estados nacionais se transforme em uma nova potência sem dispor de uma economia dinâmica e de um projeto político-econômico expansivo. E é pouco provável que algum capital individual ou bloco de capitais nacionais, públicos ou privados, consiga se internacionalizar com sucesso, se não for junto a estados que tenham projetos de poder extraterritorial.

(11) Olhando para o movimento conjunto do sistema, pode-se ver que a expansão dos “Estados-economias nacionais” líderes gera uma espécie de “rastro econômico”, que se alarga a partir da sua própria economia nacional, começando pelas economias do “núcleo central”, cujo crescimento define as fronteiras externas do “rastro do sistema”. Cada um desses “Estados-economias nacionais” expansivos produz seu próprio rastro e, dentro dele, as demais economias nacionais se hierarquizam em três grandes grupos, segundo suas estratégias político-econômicas internas.

Em um primeiro grupo, estão as economias nacionais que se desenvolvem sob o efeito imediato do líder. Vários autores já falaram de “desenvolvimento a convite” ou “associado” para referir-se ao crescimento econômico de países que têm acesso privilegiado aos mercados e aos capitais da potência dominante. Como aconteceu com os antigos domínios ingleses do Canadá, Austrália e Nova Zelândia, depois de 1931, e também com a Alemanha, o Japão e a Coreia, depois da Segunda Guerra Mundial, no momento em que foram transformados em protetorados militares dos EUA, com acesso privilegiado aos mercados norte-americanos.

Em um segundo grupo situa-se os países que adotam estratégias de catch-up para alcançar as “economias líderes”. Por razões ofensivas ou defensivas, aproveitam os períodos de bonança internacional para mudar sua posição hierárquica e aumentar sua participação na riqueza mundial, por meio de políticas agressivas de crescimento econômico. Nesses casos, o fortalecimento econômico vai junto com o fortalecimento militar e o aumento do poder internacional do país. São projetos que podem ser bloqueados, como já aconteceu muitas vezes, mas também podem ter sucesso e dar nascimento a um novo Estado e a uma nova economia líder, como aconteceu com os Estados Unidos na segunda metade do século XIX e começo do XX, e está em vias de acontecer com a China, na segunda década do século XXI.

Por fim, em um terceiro grupo muito mais amplo, localizam-se quase todas as demais economias nacionais do sistema mundial, que atuam como periferia econômica do sistema. São economias nacionais que podem ter fortes ciclos de crescimento e alcançar altos níveis de renda per capita, e podem se industrializar, sem deixarem de ser periféricos, do ponto de vista de sua posição dentro do “rastro do cometa”, ou seja, dentro da hierarquia regional e global de poder.

(12) Se existisse um denominador comum entre todos os países de forte desenvolvimento econômico, com certeza seria a existência de um grande desafio ou inimigo externo competitivo, responsável pela existência de uma orientação estratégica defensiva e permanente, envolvendo quase sempre uma dimensão político-militar e uma competição acirrada pelo controle das “tecnologias sensíveis”. Esse foi o caso de todos os Estados e todas as economias nacionais que fazem parte do núcleo central das grandes potências do sistema. Nesses casos, a guerra real ou virtual teve um papel decisivo na trajetória dos seus desenvolvimentos econômicos.

Mas, atenção, porque não se trata da importância apenas das armas ou da indústria de armamentos, trata-se de um fenômeno mais complexo que envolveu sempre uma grande mobilização nacional, uma grande capacidade central de comando estratégico, além de uma economia dinâmica e inovadora. As armas e as guerras, por si mesmas, podem não ter nenhum efeito dinamizador sobre as economias nacionais, como no caso da Coreia do Norte, do Paquistão e de tantos outros países que possuem grandes exércitos e estoques de armamentos e baixíssima capacidade de mobilização nacional e crescimento econômico. Neste sentido, tudo indica que Max Weber tenha razão quando afirma que “em última instância, os processos de desenvolvimento econômico são lutas de dominação”, ou seja, que não existe desenvolvimento econômico capitalista que não envolva uma luta de poder e pelo poder (Weber, 1982, p. 18).

Três notas sobre o futuro

Quando se pesquisa o passado, se está sempre tentando diminuir – de uma forma ou outra – a opacidade do futuro, ainda mais em um tempo de grandes mutações e incertezas. Mas pensar o futuro não é uma tarefa fácil e sempre envolve uma alta dose de especulação. Mesmo assim, o pesquisador deve manter a mais absoluta fidelidade com relação às hipóteses utilizadas na sua leitura do passado, e é isso que nos propomos fazer nestas três notas finais deste trabalho, sobre o futuro do sistema interestatal capitalista e da própria América Latina:

(I) Do nosso ponto de vista, quando se olha para o sistema interestatal capitalista, de uma perspectiva macro-história e de longa duração, pode-se identificar quatro momentos em que ocorreram grandes “explosões expansivas”, dentro do próprio sistema. Nesses períodos, primeiro ocorreu um aumento da “pressão competitiva”, e depois uma grande “explosão” ou alargamento das suas fronteiras internas e externas. O aumento da “pressão competitiva” foi provocado – quase sempre – pelo expansionismo de uma ou várias “potências líderes” e envolveu também um aumento do número e da intensidade do conflito entre as outras unidades políticas e econômicas do sistema. E a “explosão expansiva” que se seguiu projetou o poder dessas unidades ou “potências” mais competitivas para fora de si mesmas, ampliando as fronteiras do próprio “universo”.

A primeira vez que isso ocorreu foi no “longo século XIII”, entre 1150 e 1350. O aumento da “pressão competitiva”, dentro da Europa foi provocado pelas invasões mongóis, pelo expansionismo das Cruzadas e pela intensificação das guerras “internas” na península Ibérica, no norte da França e na Itália. A segunda vez que isso ocorreu foi no “longo século XVI”, entre 1450 e 1650. O aumento da “pressão competitiva” foi provocado pelo expansionismo do Império Otomano e do Império Habsburgo e pelas guerras da Espanha com a França, com os Países Baixos e com a Inglaterra. É o momento em que nascem os primeiros Estados europeus com suas economias nacionais e com uma capacidade bélica muito superior a das unidades soberanas do período anterior.

A terceira vez que isso ocorreu foi no “longo século XIX”, entre 1790 e 1914. O aumento da “pressão competitiva” foi provocado pelo expansionismo francês e inglês, dentro e fora da Europa, pelo nascimento dos Estados americanos e pelo surgimento, depois de 1860, de três potências políticas e econômicas – Estados Unidos, Alemanha e Japão -, que cresceram muito rapidamente e revolucionaram a economia capitalista e o “núcleo central” das grandes potências.

Por fim, do nosso ponto de vista, neste momento está em pleno curso uma quarta grande “explosão expansiva” do sistema mundial, que começou na década de 1970. Nossa hipótese é que o aumento da pressão dentro do sistema foi provocado pela própria estratégia expansionista e imperial dos Estados Unidos, que se aprofundou e radicalizou depois dos anos 1970; mas também pelo grande alargamento das fronteiras do sistema, com a criação de cerca de 130 novos Estados nacionais, após o fim da Segunda Guerra Mundial; e, finalmente, pelo crescimento vertiginoso do poder e da riqueza dos Estados asiáticos, em particular, da China (Fiori, 2008). Mesmo assim, do nosso ponto de vista, este aumento da pressão sistêmica não aponta para o fim do poder americano, e muito menos para o fim do sistema capitalista, ou do próprio sistema interestatal.

(II) Pelo contrário, depois da derrota do Vietnã e da reaproximação com a China, entre 1971 e 1973, o poder americano cresceu de forma contínua, construindo uma extensa rede de alianças e uma infraestrutura militar global, que lhe permite até hoje o controle, quase monopólico, naval, aéreo e espacial de todo o mundo. Mas, ao mesmo tempo, essa expansão do poder americano contribuiu para a “ressurreição” militar da Alemanha e do Japão e para a autonomização e fortalecimento da China, da Índia, do Irã e da Turquia, além do retorno da Rússia ao “grande jogo” da Ásia Central e do Oriente Médio.

Os revezes militares dos Estados Unidos na primeira década do século desaceleraram o seu projeto imperial. Mas uma coisa é certa: os EUA não abdicarão voluntariamente do poder global que já conquistaram e não renunciarão à sua expansão contínua no futuro. Por outro lado, depois do fim do Sistema de Bretton Woods, entre 1971 e 1973, a economia americana cresceu de forma quase contínua até o início do século XXI. Ao associar-se com a economia chinesa, a estratégia norte-americana diminuiu a importância relativa da Alemanha e do Japão para sua “máquina de acumulação” global de capital. Ao mesmo tempo, contribuiu para transformar a Ásia no principal centro de acumulação capitalista do mundo, transformando a China em uma economia nacional com enorme poder de gravitação sobre toda a economia mundial.

Essa nova geometria política e econômica do sistema mundial se consolidou na primeira década do século XXI e deve se manter nos próximos anos. Do nosso ponto de vista, os Estados Unidos manterão sua centralidade dentro do sistema, como a única potência efetivamente capaz de intervir em todos os tabuleiros geopolíticos do mundo, e mantendo-se, ao mesmo tempo, o Estado que emite a moeda de referência internacional. Daqui para frente, a União Europeia terá um papel cada vez mais secundário, como coadjuvante dos Estados Unidos, sobretudo, se a Rússia e a Turquia aprofundarem seus laços com os EUA dentro Oriente Médio. Nesse novo contexto internacional, a Índia, o Brasil, a Turquia, o Irã, a África do Sul, e talvez a Indonésia, deverão aumentar o seu poder regional e global, em escalas diferentes, mas ainda não terão por muito tempo, capacidade de projetar seu poder militar além das suas fronteiras regionais. De qualquer forma, duas coisas se podem dizer com bastante certeza, neste início da segunda década do século XXI:

(a) Não existe nenhuma “lei” que defina a sucessão obrigatória e a data do fim da supremacia americana. Mas é absolutamente certo que a simples ultrapassagem econômica dos EUA não transformará, automaticamente, a China em uma potência global, muito menos na líder do sistema mundial.

(b) Terminou, definitivamente, o tempo dos “pequenos países” conquistadores. O futuro do sistema mundial envolverá – daqui para frente – um permanente “jogo de guerra de posições” entre grandes “países continentais”, como é o caso pioneiro dos EUA, e agora é também o caso da China, Rússia, Índia e do Brasil. Nessa disputa, os EUA já ocupam o epicentro do sistema mundial; porém, mesmo antes que os outros quatro países adquiram a capacidade militar e financeira indispensável à condição de potência global, eles já controlam em conjunto cerca de um terço do território e quase metade da população mundial.

(III) Por fim, com relação à América Latina, o Brasil conquistou um razoável grau de autonomia neste início do século XXI, e já entrou no grupo dos Estados e das economias nacionais que fazem parte do “caleidoscópio central” do sistema, no qual todos competem com todos, e todas as alianças são possíveis, em função dos objetivos estratégicos do país e da sua proposta de mudança do próprio sistema internacional. Essa nova importância política e econômica deverá crescer nos próximos anos de forma regular, na América do Sul, no Atlântico Sul e no sul da África, mas o Brasil seguirá sendo um país sem capacidade de projeção global do seu poder militar.

Deste ponto para frente, a América Latina será cada vez mais hierarquizada, e o futuro da América do Sul, em particular, será cada vez mais dependente das escolhas e decisões tomadas pelo Brasil. Em primeiro lugar, se o Brasil tomar o “caminho do mercado” ele deve se transformar, com toda certeza, numa economia exportadora de alta intensidade, de petróleo, alimentos e commodities, uma espécie de “periferia de luxo” das grandes potências compradoras do mundo, como foram no seu devido tempo a Austrália e Argentina, ou o Canadá, mesmo depois de industrializado.

Neste caso, o resto da América do Sul deve seguir o mesmo caminho e manter-se na sua condição originária de periferia “primário-exportadora” da economia mundial. Mas o Brasil também pode seguir um caminho novo dentro da América do Sul, combinando indústrias de alto valor agregado, com a produção de alimentos e commodities de alta produtividade, sendo, ao mesmo tempo, autossuficiente do ponto de vista energético. Mas esta não será nunca uma escolha puramente técnica ou mesmo econômica, porque ela supõe uma escolha prévia, de natureza política e estratégica, sobre os objetivos do Estado e da inserção internacional do Brasil.

E aqui de novo, existem pelo menos duas alternativas para o Brasil: manter-se como sócio privilegiado dos Estados Unidos, na administração da sua hegemonia continental; ou lutar para aumentar sua capacidade de decisão estratégica autônoma, no campo da economia e da sua própria segurança, por meio de uma política determinada de complementaridade e competitividade crescente com os Estados Unidos, de forma solidária com a América do Sul, formando alianças variáveis e circunstanciais com as demais potências do sistema mundial.Tudo isto, entretanto, só poderá se transformar em realidade se o Brasil for capaz de desenvolver seus próprios recursos e instrumentos de ação e projeção de sua presença dentro do seu tabuleiro regional, e no contexto do sistema internacional..

*José Luis Fiori é professor de economia política internacional na UFRJ. Autor, entre outros livros de Sobre a Guerra (Vozes, 2018).

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