Por OBSERVATÓRIO DA POLÍTICA EXTERNA E INSERÇÃO INTERNACIONAL DO BRASIL*
A busca de uma agenda socioambiental e o questionamento da governança global
O Brasil encontra-se em um momento histórico importante para sua inserção internacional e projeção de poder. Ao assumir a liderança do bloco G20, torna-se responsável por definir as principais pautas do grupo durante o período em que o país está nessa posição: de 1º de dezembro de 2023 a 30 de novembro de 2024, sendo que o mandato será encerrado após a realização da 19° cúpula anual do G20 na cidade do Rio de Janeiro. Nesse contexto, a agenda proposta pelo Ministério das Relações Exteriores em fevereiro deste ano evidencia o foco nos pilares econômicos, sociais e ambientais da sustentabilidade como prioridades para a condução da pauta.
No entanto, a guerra entre Israel e Palestina, dentre outros eventos no contexto internacional, agregou complexidade à posição brasileira e reforçou a tese defendida pelo Brasil de necessidade de reformulação das estruturas de governança global. Dessa maneira, o país se compromete com a mitigação da pobreza e o combate às mudanças climáticas, afirmando-se enquanto uma nação preocupada com o desenvolvimento social, ao mesmo tempo em que faz um chamado pela mudança da governança, conforme estabelecida no pós-Segunda Guerra.
O G20 é um grupo criado em 1999 após uma série de crises econômicas internacionais, com a finalidade de promover medidas para as questões mais urgentes da ordem global, reunindo as 20 maiores economias mundiais. Os países membros são responsáveis por fomentar soluções no que tange a problemáticas socioeconômicas e ambientais.
Eixos da liderança brasileira
O G20, ou Grupo dos 20, encontra-se em um momento decisivo, especialmente para a consolidação da liderança brasileira. Essa entidade, que reúne os países com as maiores economias do mundo e é hoje o principal fórum de cooperação econômica global, possui liderança rotativa – com um país-membro diferente assumindo a presidência a cada ano – e será presidida pelo Brasil no ano de 2024. Dentre os países-membros, encontram-se África do Sul, Alemanha, Arábia Saudita, Argentina, Austrália, Brasil, Canadá, China, Coreia do Sul, Estados Unidos, França, Índia, Indonésia, Itália, Japão, México, Reino Unido, Rússia e Turquia, além da União Africana e a União Europeia.
Um segmento particularmente importante do G20 é o T20, um órgão articulador que contribui para o funcionamento da organização. Na medida em que o T20 concentra think tanks e centros de pesquisa para auxiliar na formulação e nas tomadas de decisão do grupo, detém uma capacidade transformadora bastante relevante no contexto da política global. Assim como o G20, este núcleo também está sendo liderado pelo Estado brasileiro.
Nesse sentido, o Brasil é responsável por estabelecer a agenda do grupo durante o seu mandato e determinar os tópicos a serem discutidos durante a cúpula anual do evento. O Itamaraty alegou ter como meta organizar um G20 mais inclusivo, na tentativa de dar voz à sociedade civil,o que se evidencia nos três principais eixos introduzido pelo presidente Lula: o combate à fome, à pobreza e à desigualdade; as três dimensões do desenvolvimento sustentável (econômico, social e ambiental); e a reforma da governança global. Estes pontos focais, relacionados e interdependentes entre si, foram estabelecidos diante do quadro emergencial em que o mundo se encontra atualmente e que a tendência é agravar.
Apesar de a Agenda 2030 da ONU trazer Objetivos de Desenvolvimento Sustentável pautados na erradicação da pobreza, da fome e da desigualdade social extrema, mais de 333 milhões de pessoas sofriam de insegurança alimentar em 2023. A parcela majoritária dos cidadãos nesta situação são habitantes de países emergentes e subdesenvolvidos localizados na África, no Oriente Médio e na América Central. Um dos principais fatores da fome é a crise climática e seus desdobramentos.
Segundo a Organização Meteorológica Mundial (OMM), a média global de 2023 foi aproximadamente 1,45ºC acima dos níveis pré-industriais, sendo considerado o ano mais quente já registrado. A elevação das temperaturas resulta em secas intensas, responsáveis pela devastação de safras e diminuição da produção alimentícia em países que as colheitas são o meio de subsistência de milhares de famílias, como do Sahel africano. Logo, é urgente que medidas ambiciosas sejam discutidas e colocadas em prática em conjunto pela comunidade internacional, pois como afirmou Lula em seu discurso de Presidência Temporária no G20, “espero que possamos tratar de assuntos que nós precisamos parar de fugir e tentar resolver”.
Dessa forma, foram estabelecidas forças-tarefa pelo governo brasileiro com a finalidade de mitigar os problemas citados acima. A Força-tarefa para Aliança Global contra a Fome e a Pobreza, iniciativa que abrange não só os países-membros do G20 mas todos os países motivados, visa captar recursos e pesquisa em prol da elaboração de políticas públicas para reduzir a pobreza e a fome em âmbito mundial. A Força-tarefa para Mobilização Global contra a Mudança do Clima será responsável pela catalisação do desenvolvimento sustentável e do combate às mudanças climáticas, intermediando a comunicação entre organismos internacionais, financeiros e governamentais e debatendo estratégias para atingir as metas inscritas no Acordo de Paris.
Contudo, embora os esforços da política externa brasileira de estimular uma mudança efetiva sejam admiráveis, esses temas não serão discutidos adequadamente – e muito menos resolvidos – se não houver uma reforma estrutural no modelo de governança global que rege as discussões internacionais da contemporaneidade.
Desafios da ordem vigente
A governança global, um conceito amplo que engloba os mecanismos, organizações e acordos que regulam e coordenam assuntos de interesse mundial, é crucial em um mundo marcado por mudanças nos poderes hegemônicos. Este contexto atual é caracterizado pelo declínio relativo da influência dos Estados Unidos e pela crise na Europa, contrastando com o ganho de poder da China e, consequentemente, da região da Eurásia, juntamente com o fortalecimento dos BRICS, inicialmente formado pelo Brasil, Rússia, Índia, China e África do Sul e atualmente conta com demais países como Egito, Etiópia, Arábia Saudita, Emirados Árabes Unidos e Irã.
Os Estados Unidos, historicamente um protagonista fundamental na governança global, enfrentam desafios significativos que minam sua influência, em que rivalidades geopolíticas, desafios domésticos e mudanças na economia global contribuem para esse declínio relativo. Simultaneamente, a crise na Europa também compromete sua capacidade de exercer liderança global, criando lacunas no sistema de governança global que precisam ser preenchidas.
Neste contexto, o Brasil emerge como um ator importante na busca pela redução das tensões internacionais e pelo avanço do desenvolvimento sustentável. O ministro das Relações Exteriores, Mauro Vieira, destacou o papel crucial do Brasil durante a abertura da primeira Reunião de Ministros de Relações Exteriores do G20. Sua proposta de formar uma Aliança Global contra a fome e a pobreza, assim como a ênfase na importância do G20 na discussão sobre reforma da governança global, redução das desigualdades e desenvolvimento sustentável, demonstra o comprometimento do Brasil com a promoção da paz e da cooperação global.
Segundo Serra, Espigel e Stiglitz, no livro The Washington Consensus Reconsidered: Towards a New Global Governance, é demonstrado como o consenso de Washington, que emergiu em 1990, representou um conjunto de visões sobre estratégias de desenvolvimento associadas a instituições como o FMI, o Banco Mundial e o Tesouro dos EUA. Inicialmente, enfatizou a economia de mercado, a abertura para o mundo e a disciplina macroeconômica. No entanto, ao longo do tempo, tornou-se associado ao “fundamentalismo de mercado”, uma visão que foi criticada à luz das falhas de mercado generalizadas, especialmente em economias em desenvolvimento.
Países que seguiram estritamente as políticas do Consenso de Washington viram um crescimento econômico limitado, especialmente na América Latina, enquanto outras regiões, como a Ásia Oriental, adotaram abordagens mais equilibradas e alcançaram sucessos notáveis, apontam Serra, Espigel e Stiglitz. Para os autores, o chamado Consenso de Barcelona, por exemplo, enfatiza um papel equilibrado para o Estado e os mercados, reconhecendo a importância da experimentação e intervenção microeconômica para promover um crescimento mais inclusivo e sustentável.
O Consenso de Barcelona de 2004 propôs princípios gerais para políticas alternativas visando um desenvolvimento mais flexível. Esses princípios buscavam promover equidade e sustentabilidade, através de metas de longo prazo para a política macroeconômica, uma variedade ampliada de instrumentos econômicos, um equilíbrio entre mercado e intervenção governamental, e uma melhoria na governança global.
É evidente que o Consenso de Washington não abordou adequadamente a arquitetura internacional necessária para governar a globalização de forma equitativa e sustentável, seguem os autores. Enquanto isso, a agenda de desenvolvimento de Barcelona busca uma abordagem mais holística, considerando não apenas a liberalização econômica, mas também questões como distribuição de renda, redução da pobreza e sustentabilidade ambiental. Essa abordagem mais equilibrada reflete a necessidade de reformas nas negociações comerciais multilaterais, nos arranjos financeiros internacionais e na governança global para enfrentar desafios urgentes, como fluxos de capital, comércio desigual e mudanças climáticas.
O levante de um polo chinês de poder e influência, antecedido pelo crescimento econômico do país, indica uma possibilidade de um novo arranjo nas relações internacionais. Uma nova concepção de governança pode vir a espraiar-se pelo ocidente, conforme tanto o hard quanto soft power chineses florescerem. Baseada em valores como a cooperação e a superação de problemas ambientais e energéticos, a China promete cada vez mais ativamente, integrar os principais debates geopolíticos do mundo, principalmente aqueles considerados não só de urgência, mas como também de difícil implantação.
Yongsheng Zhang, da Academia Chinesa de Estudos Sociais, exemplifica que, da necessidade de mudança da governança ambiental, não bastaria a adoção de metas às atividades já existentes, mas sim a necessidade de uma reorganização dos fatores de produção e de elementos que envolvem essa atividade. Seria por conta do conflito entre novas ambições ambientais e modos tradicionais de industrialização (presentes nos países completamente industrializados) que as 17 propostas, apresentados na Cúpula dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável da ONU de 2015, ainda não puderam ser alcançadas (ZHANG, 2023, p.169).[1]
Em sua análise, haveria duas formas de reduzir o impacto ambiental agregado nas formas tradicionais de industrialização: a redução da produção industrial que utilize recursos de alto impacto ao meio ambiente; ou o progresso tecnológico, que faça com que os novos métodos industriais utilizem menos desses recursos. Com a primeira forma podendo gerar retração econômica, e a segunda tendendo a aumentar os custos de produção, ambas seriam vistas como estorvos ao desenvolvimento econômico (ZHANG, 2023, p.173).[2]
Para dificultar ainda mais a implementação dessas medidas, “tomadores de decisão que sejam avessos ao risco se abstêm de tomar iniciativa na redução de emissões sem que evidências do benefício verde sejam apresentadas; mas, na ausência de iniciativas de redução de emissões, essas evidências nunca irão transparecer” (ZHANG, 2023, p.175)[3] de forma conclusiva para esses tomadores, concluindo um ciclo de resistência a novos formatos.
Com isso, a proposta de governança ambiental chinesa obteria resultados a partir de ações conjuntas do governo, empresas e consumidores, com o seu estabelecimento demandando revisão de certas questões fundamentais, incluindo a redefinição do mercado e das funções governamentais (ZHANG, 2023, p.180).[4] Dessa maneira, no enrijecimento de regulamentações ambientais e suporte à tecnologia verde por parte governamental; na atenção aos impactos ambientais das atividades econômicas por parte empresarial; e na mudança no comportamento dos consumidores, com a percepção dos resultados climáticos prejudiciais aos seus próprios interesses e dos benefícios na melhoria ambiental (ZHANG, 2023, p.180-181),[5] haveria uma maior chance de realizar uma política executável de governança ambiental.
Cabe ao Brasil, na posição de destaque diplomático que possui, verificar a viabilidade dessa nova visão em complemento ao seu interesse do uso do G20 como palco de apresentação de suas propostas econômico-ambientais, em conjunto com medidas que envolvam outros atores, como a “associação da presidência do G20 em 2024 a avanços na agenda do financiamento climático para os países em desenvolvimento” (RFI, 2024).
Assim, à medida que o cenário geopolítico global continua a evoluir, é essencial que os atores estatais e não estatais colaborem em níveis regional e internacional para desenvolver uma governança global mais inclusiva, eficaz e sustentável, capaz de enfrentar os desafios do século XXI de maneira equitativa e coordenada. O engajamento construtivo de países como o Brasil, juntamente com outras potências emergentes, pode desempenhar um papel fundamental nesse processo, promovendo a paz, a estabilidade e o progresso global.
Nessa diretriz, a reforma da governança se torna urgente: os desafios futuros exigem uma solução global bem articulada. Recentes coalizões não hegemônicas são possibilidades – não garantidas, evidentemente – de uma nova liderança e negociações progressistas, no qual os BRICS podem desempenhar um papel de extrema relevância, ainda mais considerando a troika da presidência do G20 de três de seus membros – Índia em 2023, Brasil em 2024 e África do Sul em 2025.
É possível uma reforma na governança global?
Dentro desse contexto dos desafios do século XXI, podemos afirmar que uma mudança na governança global está inserida dentro do contexto da multipolaridade. Isto é visto, por exemplo, a partir da reorganização das Cadeias Globais de Valor (CGVs) no pós-COVID, pois em vista da necessidade de segurança de fornecimento, pode ser considerada um marco do declínio do neoliberalismo e a volta da percepção em que o Estado nacional tem importância como organizador da economia e estimulador do desenvolvimento. Um segundo aspecto são os crescentes conflitos militares: a Guerra da Ucrânia e o conflito Israel-Palestina, por exemplo. Eles demonstram o retorno da geopolítica como aspecto relevante na tomada de decisão para formular políticas públicas, principalmente as concernentes à recursos estratégicos e relacionadas às mudanças climáticas.
Segundo a entrevista de Celso Amorim (2022) para o canal do YouTube TV Fórum, o assessor-chefe da assessoria especial do Presidente da República afirma que seria necessário uma modificação no Sistema Internacional e, especificamente, no Conselho de Segurança da ONU. Desse modo, a organização teria uma estrutura mais democrática e inclusiva, de caráter multilateral, em que as relações se tornaram mais diversas e menos restritas aos blocos.
Além disso, de acordo com o diplomata Paulo Roberto de Almeida (2008) em seu artigo “O Brasil no contexto da governança global”, o processo decisório de caráter restrito, típico do mundo das grandes potências até a Segunda Guerra Mundial, foi e está sendo consideravelmente alterado pelo crescimento gradual de novos Estados influentes, bem como pela simples participação no número crescente de pequenos Estados e coalizões de países em torno de causas e interesses diversos.
Nesse sentido, observamos a ascensão de países asiáticos, em especial a China e a Índia, com esta última se tornando a quinta maior potência mundial em 2023, ultrapassando o Reino Unido. No entanto, a Índia ainda tem desafios substanciais a enfrentar e o crescimento econômico por si só não garante que queiram ou tenham condições de se tornar uma superpotência: aspectos adicionais como a gerência da sua grande população, soft power e poderio militar são relevantes. Além disso, a situação da democracia indiana chegou a um nível preocupante após um período de declínio.
Vijay Prashad, influente historiador e intelectual indiano, avalia que está havendo um “sufocamento da democracia” na Índia, baseando-se, entre outros fatores, na perseguição da oposição do primeiro-ministro Narendra Modi. Essa posição é reiterada por jornais relevantes, como o The Economist, organizações internacionais, como a Anistia Internacional, e até mesmo o mais importante economista e Nobel da Economia, Amartya Sen.
Ao analisar o cenário internacional, observamos um mundo em conflitos ao redor do globo, como colocado pelo António Guterres, secretário-geral da ONU, ao apresentar suas prioridades para 2024 perante a Assembleia Geral, em Nova York, no momento o “nosso mundo entrou em uma era de caos”. Esse contexto fortifica a ideia da mudança no quadro geopolítico mundial ao analisar a situação atual da Organização das Nações Unidas e o sistema multilateral da diplomacia. Um desses conflitos se situa no Oriente Médio e é um exemplo dessa dificuldade de resolução no Conselho de Segurança e a mudança no sistema Internacional. Essa conjuntura demonstra de forma emblemática a inexistência de um órgão capaz de atuar de forma eficaz nas resoluções dos assuntos internacionais – além do Conselho de Segurança da ONU – que fica dependente dos cinco membros permanentes e os seus poderes de veto, dificultando uma resolução.
Em outubro de 2023, foi posta a primeira proposta de resolução no conflito de Israel e Palestina, que foi vetada pelo representante dos EUA. Essa não foi a única vedação, tendo em vista que os Estados Unidos se abstiveram no tópico de aumento da ajuda humanitária internacional em Gaza, no mês de novembro. Entretanto, no dia 21 de março, foi confirmada uma mudança de posição do país em relação às anteriores, propondo uma resolução de “cessar-fogo” que não foi aprovada devido aos vetos da Rússia e da China, mostrando assim, um mundo multipolar que se consolida com as potências nucleares atuando para contrapor seu polo de poder, que segue sendo de extrema relevância para o sistema internacional.
Nesse viés de transformações no cenário mundial, a busca pela manutenção da paz e a realização dos objetivos de sustentabilidade são os objetivos principais do momento, que somente serão alcançados através de uma cooperação multilateral entre os países. No entanto, pode-se afirmar que essa visão seja idealista, já que existem diversos desafios relacionados à mudança na governança global. Para exemplificar, nota-se o protecionismo dos países desenvolvidos com a recusa de ceder espaço econômico ou político a potências mais poderosas no cenário internacional, a incapacidade ou a falta efetiva de vontade de empreender nas ações corretivas nos planos ambientais, criminais ou até mesmo sociais. Logo, o que vemos são Estados cuidando de seus próprios interesses e, desse modo, exportando, quando possível, somente a crise para os seus vizinhos.
Sendo assim, podemos pensar sobre a probabilidade de um “piecemeal approach”, pois os países estão sempre buscando uma negociação no cenário mundial pelo mínimo denominador comum. Uma visão que ilustra esse fato é a entrevista para a revista Galileu com Ronaldo Carmona, senior fellow do Centro Brasileiro de Relações Internacionais (CEBRI) e especialista em geopolítica, que demonstra sua visão sobre a eficácia do sistema internacional.
É especificado que um dos motivos para a crescente irrelevância desse sistema está atrelado à questão de que, cada vez menos, a ONU consegue prevalecer sua decisão, pois as grandes potências concordam com as regras multilaterais até o limite em que seu interesse nacional seja atingido. Ou seja, está tendo atritos entre os interesses nacionais e do multilateralismo, assim não havendo um espaço para a diplomacia, representando desse modo uma transição complexa à definição do poder mundial.
Logo, seguindo esta linha de pensamento, o quão os países hegemônicos estão dispostos a enfrentar a fome, a pobreza e a desigualdade sem perder seu protagonismo no contexto mundial? Os interesses nacionais serão priorizados em detrimento da humanidade? O Brasil, como líder do G20, tem a responsabilidade de mediar a resolução de conflitos internacionais e de articular decisões na agenda de igualdade e sustentabilidade, mas encontrará dificuldades em realizar mudanças efetivas diante de uma governança global que coloca tais tópicos em segundo plano.
*Observatório da Política Externa e Inserção Internacional do Brasil (OPEB) é composto por professores e alunos ligados ao curso de Relações Internacionais da Universidade Federal do ABC (UFABC). O coordenador geral do OPEB é Olympio Barbanti Jr.
Participaram da de elaboração desse artigo Giovana Plácido, Henrique Cochi Bezerra, João Pedro Taffner, Nícolas de Paula, Lucas Nascimento, Beatriz Dantas Gonçalves, Isabela Morais, Stefany Lima, Caio Araújo, Juan Pascual e Olympio Barbanti Jr.
Referências
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Notas
[1] Do original “On September 25, 2015, the United Nations Sustainable Development Summit was held at its headquarters in New York, which officially adopted 17 sustainable development goals (SDGs). Nonetheless, the reasons why these goals have not been achieved are not because their importance was not well-understood, but because they conflicted with each other in the traditional industrialization mode”.
[2] Do original “there are two ways to reduce aggregate environmental footprint E under the mode of traditional industrialization. One is to reduce e1 through technology progress, i.e., to make X with greener technologies, which tends to raise the cost of production. The other way is to reduce the output of X, which means an economic contraction similar to reaching the limit of growth.17 Both pathways are seen as a burden of economic development”.
[3] Do original “Risk-averse decision-makers refrain from taking emissions reduction initiatives unless enough green evidences are seen; but in the absence of emissions reduction initiatives, green evidences will not appear anyway”.
[4] Do original “Environmental governance is the result of joint actions by the government, enterprises, and consumers […] In establishing the governance system for ecological civilization, some fundamental questions need to be revisited, including the redefinition of market and government functions”.
[5] Do original “ tight environmental regulation will change the relative price of products, and government support for green technology will lower the price of green products […] considerations should be given to the social, environmental, and cultural impacts of economic activities […] Change in consumer behaviors can be driven by (i) perception of how environmental pollution affects their own interests; (ii) deepening experience of the benefits of environmental improvement; and (iii) education and public awareness”.
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