Por ALBERTO HANDFAS & EVERALDO DE OLIVEIRA ANDRADE*
A Constituinte de 1988 nasceu da transição conservadora pactuada por cima pelas elites
A defesa do ensino superior, da pesquisa, da extensão, da cultura e da ciência sempre foi um desafio de grandes proporções num país que nunca superou o subdesenvolvimento. Mas na atual e difícil armadilha em que o Brasil foi emboscado, o desafio foi acrescido de entraves adicionais, legais e institucionais impostos sobretudo após o golpe de 2016. São travas que engessarão a ação de qualquer governo que vença as eleições. Supera-las exige um caminho de ruptura democrática para que um futuro governo progressista tenha mínimas condições de implementar um programa que recupere a Universidade e a Educação públicas brasileiras.
Os movimentos sociais, sindicais e democráticos – nos quais se incluem amplos setores das comunidades universitárias e científicas – devem retomar a luta país afora para derrotar, agora eleitoralmente, Bolsonaro e sua política. E o caminho para tanto é o engajamento total na campanha para eleger Lula presidente!
É necessário reconhecer, contudo, que Lula eleito enfrentará enormes obstáculos (maiores dos que os encontrados em 2002), inclusive constitucionais, para reverter todo o estrago feito nos últimos anos, além de garantir a transformação do país rumo à conquista da soberania nacional, da justiça social e do desenvolvimento – do qual a universidade pública, gratuita, autônoma e socialmente referenciada é parte integrante e essencial. Parte desses entraves já existiam em 2002. Eles frustraram a realização de reformas estruturais, a despeito de avanços realizados nos governos petistas, e acabaram levando ao golpe de 2016. A situação piorou ainda mais após o golpe, com as inúmeras leis e emendas constitucionais regressivas, antissociais e antinacionais que começaram a ser implementadas na “Ponte para o Futuro” de Temer e aprofundadas com as “boiadas” passadas por Jair Bolsonaro e seu Centrão.
A Constituinte de 1988
Mas o problema vem de longe. A Carta de 1988, a despeito de direitos econômico-sociais formalmente cravados em vários de seus artigos, manteve intacta, nos capítulos da organização do poder de Estado, as instituições reacionárias, corruptas, antidemocráticas, guardiãs históricas dos interesses das oligarquias, do latifúndio, do financismo rentista e do grande capital, inclusive o internacional. São instituições especializadas na opressão ao povo, sobretudo o pobre e negro, num país com elites que jamais superaram seu passado atávico escravagista, autoritário, violento e colonizado.
Afinal, recordemos, foi exatamente por isso que a bancada parlamentar do PT votou contra a Constituição de 88, declarou voto por meio de seu líder, Lula – ainda que assinando seu texto, obviamente, por ter participado do processo (Revista Perseu, p. 184-5).
A Constituinte de 1988 nasceu da transição conservadora pactuada por cima pelas elites, que aceitaram encerrar a ditadura à condição de que o processo fosse controlado e seguro aos seus interesses. As regras da constituinte foram impostas e tuteladas pelas instituições da própria ditadura, ainda intactas. A Carta foi assim elaborada pelos próprios deputados e senadores (eleitos, aliás, pelas mesmas regras casuísticas e antidemocráticas previamente existentes), com vasta maioria conservadora, fisiológica e oligárquica – dominada pelo “Centrão” da época.
Se essa maioria reacionária aceitou várias emendas populares que atendiam, ao menos formalmente, demandas sociais (fruto da pressão das lutas nas ruas dos anos 1980), ela só o fez porque sabia que garantiria, à mão de ferro, a preservação da organização do poder de Estado, que nunca foi de fato democrático em nosso país. Nos capítulos da ordem do poder, preservou-se, no frigir dos ovos, todas as instituições moldadas aos interesses das classes dominantes para seguirem sendo usadas como seus históricos instrumentos privados de controle sobre o povo e contra ele.
Por exemplo, manteve-se o monopólio dos meios de comunicação, o papel interventor das Forças Armadas – o famigerado artigo 142 –, incluindo aí as polícias militares e o aparato repressor (art. 143 e 144). Garantiu-se todos os instrumentos de preservação do grande latifúndio no campo, e o sistema de Justiça elitista, apodrecido e golpista que bem conhecemos. Manteve-se também a estrutura político-partidária, com sistema eleitoral manipulado pelo poder econômico e midiático: o voto do eleitor de estados mais urbanizados e populosos vale muito menos do que o dos representantes de rincões rurais; as candidaturas não são em lista-programáticas, mas pessoais (uninominal) [i] e com financiamento bilionário das campanhas.
Tudo isso garantiu a perpetuação da maioria oligárquica, conservadora e fisiológica, a qual se divide no Congresso, seu balcão de negócios, entre as “bancadas BBBs”: da Bala, do Boi, da Bíblia, além da dos Banqueiros e da Mídia (muito mais endêmicas e ecumênicas). A esquerda, unindo todas agremiações ligadas a movimentos sociais, (PT, Psol, PCdoB, setores progressistas do PDT, PSB etc), a despeito de muito mais representativa entre as massas populares, nunca conseguiu obter mais de 20% da Câmara (e bem menos do Senado). E nem conseguirá, se tais regras não forem profundamente alteradas e democratizadas.
Demandas sociais nunca foram plenamente implementadas
Uma vez preservadas as reacionárias instituições, que, ao fim e ao cabo, foram as responsáveis pela implementação das diretrizes constitucionais, parte das conquistas sociais cravadas na Carta de 88 nunca puderam de fato sair do papel. Outra parte, se saiu, o fez de forma limitada e encoscorada. Leis regulamentares para implementar tais conquistas ou nunca foram aprovadas ou acabavam limitando seu escopo.
Por isso, ainda que sejam formalmente obrigações constitucionais, as bandeiras sociais e democráticas – como a Educação ou a Saúde (SUS), pública, gratuita, universal e de qualidade, as Reformas Agrária e Urbana (garantia da “função social da propriedade”) – até hoje não foram, nem de longe, concretizadas plenamente. Por isso, outro exemplo, boa parte das verbas constitucionais da Seguridade Social (contribuições do Estado às receitas da Previdência, garantidas nos artigos 194 e 195) nunca foram alocadas, desde a promulgação da Constituição em 1988 (FAGNANI, pp. 19-20). Por isso também, outras reformas estruturais, como as que garantiriam a tributação progressiva ou a soberania nacional – formalmente escritas na Carta – não saíram do papel. Nos mantemos assim dentre os campeões mundiais em desigualdade de renda e de regressividade tributária.
Nem mesmo as garantias democráticas previstas pela Constituição são respeitadas, muito menos zeladas, por tais instituições. O STF, o Judiciário, o TSE, o Ministério Público, o Congresso (para não falar das FFAAs) agem desavergonhadamente como raposas cuidando do galinheiro. Foi, aliás, o que testemunhamos no golpe de 2016, na farsa da Lava Jato ou na criminosa condenação sem provas e subsequente prisão política de Lula, parte nevrálgica da manipulação eleitoral que acabou levando um facínora e sua quadrilha à presidência da República. Tal atitude está no DNA dessas instituições, que – desde o Brasil colônia – sempre cumpriram esse papel. Foram elas, para ficar apenas em dois exemplos, que avalizaram o envio da gestante Olga Benário à Gestapo, ou o próprio golpe de 1964.
120 emendas constitucionais
A preservação na Constituição das instituições reacionárias, herdadas do período pré-88, foi crítico à burguesia, não apenas para manter suas rédeas de poder e para (se dar o luxo de) evitar a implementação (plena, ao menos) de conquistas sociais e populares inscritas na Carta. Tal preservação foi essencial também para retirar por completo boa parte desses direitos sociais da própria Constituição, neutralizando e mesmo anulando conquistas produzidas pelo enorme esforço das lutas populares.
Logo após a promulgação da Constituição, vários dos direitos sociais e econômicos começaram a ser dela apagados através de emendas constitucionais (ECs) propostas pelos governos e legislaturas congressuais – sobretudo nos períodos de FHC e do pós-golpe 2016. Ao todo, 120 ECs já foram aprovadas. A vasta maioria delas são regressivas, eliminadoras de direitos e garantias sociais ou contrárias à soberania nacional[ii]. A tabela abaixo mostra apenas alguns exemplos mais relevantes de tais ECs.
Educação, Universidade e cortes de verbas
As universidades públicas tornaram-se, de modo geral, um foco de resistência e mobilização desde o golpe de 2016. Mas isso não impediu o avanço não só de cortes profundos nos fundos e verbas de pesquisa – o que hoje ameaça diretamente o sistema nacional de pesquisas do país – mas do sucateamento e destruição da infraestrutura conquistada até esse momento. Trata-se de um projeto de profunda subordinação da nação brasileira, de alienação do nosso povo às grandes corporações do mercado, de inviabilização da ciência nacional e degradação das nossas formas autênticas e originais de expressão cultural.
As várias ECs que desvinculam receitas de gastos sociais têm levado ao rebaixamento dos limites mínimos constitucionais destinados à Educação, permitindo a governos reduzirem verbas abaixo de tais limites ao sabor das exigências do mercado financeiro. Trata-se de uma afronta ao princípio básico do desenvolvimento nacional, que pressupõe estabilidade de recursos ao menos à Educação e à Saúde, independentemente da fase do ciclo econômico.
A EC-95 é a última e mais perversa de tais desvinculações. Ela, em nome do congelamento por 20 anos de gastos públicos para realizar o ajuste (austericídio) fiscal e o pagamento de juros da dívida ao rentismo, desvinculou receitas (tributos) que a Constituição obrigava destinar à Saúde e à Educação.
O gasto mínimo com Educação foi assim congelado no valor de 2017, que era o mínimo constitucional que o governo (Temer) tinha de cumprir (antes da PEC): 18% da Receita Líquida da União. Como naquele ano a recessão (2015-17) atingia seu auge, a Receita Líquida (e, portanto, esse 18%) já estava bastante rebaixada. No decorrer dos próximos 20 anos – como a EC-95 impede qualquer elevação real de gastos e como o PIB e a arrecadação de impostos crescerão naturalmente – o valor mínimo obrigatório à Educação cairá como proporção das receitas tributárias. Projeções conservadoras apontam para o seu encolhimento de 18% para 11% até 2037 (DWEK et all, p.33).
Isso implica numa enorme queda de gastos educacionais em relação à (crescente) população e ao PIB. Para piorar, há uma parte considerável do gasto federal com manutenção e desenvolvimento do ensino que em 2017 ficou de fora do piso; podendo, portanto, ser reduzida ainda mais nos anos seguintes (idem, 32).
Esse “Teto de Gastos” não apenas impedirá novos investimentos (construção e manutenção de edifícios e laboratórios, ou aquisição de equipamentos) de universidades, e escolas públicas. Ele condenará o próprio funcionamento de tais estabelecimentos, incluindo pagamento de contas de luz, água, limpeza ou segurança. Reajustes nos salários de docentes e técnicos (já em muito defasados) estão inviabilizados, para não falar dos imprescindíveis novos concursos. Ao todo, a dotação atual (2022) no Orçamento da União ao Ensino Superior é um terço menor que seu valor de 2015.
Autonomia e democracia universitárias
A autonomia universitária se inscreve e só se viabilizará de fato no quadro geral da democracia e soberania nacional. Com a democracia em cheque, na atual situação de ameaças cotidianas às conquistas e liberdades democráticas, abrem-se possibilidades e precedentes de interferências externas ao funcionamento das instituições: nomeações ilegítimas (ou mesmo ilegais), como a indicação de reitores e gestores, ataques à liberdade acadêmica e científica, ou perseguições e assédios que visam minar os pressupostos da vida universitária. E sem universidades livres, democráticas e autônomas não é possível dialogar com a sociedade, absorver as demandas por ciência, saber, cultura mais profundas da nação para que se possa criar e oferecer as contribuições centrais, estratégicas e fundamentais ao desenvolvimento econômico e social que a grande maioria da população espera. É preciso não esquecer o célebre movimento pela autonomia das universidades, nascido em Córdoba na Argentina em 1918, e que era expressão dessa luta pela soberania e democracia para as nações da América Latina e que permanece atual.
Além das ECs regressivas aprovadas nos últimos anos, a dominância reacionária do Congresso e demais instituições de Estado levaram à composição de um arcabouço legal frágil (ou mesmo desfavorável) à democracia e autonomia e ao financiamento da Universidade pública. A LDB, por exemplo, não garante o pleno respeito aos processos eleitorais internos. Ademais, sobretudo após o golpe de 2016, escancarou-se e disseminou-se a ação arbitrária, desrespeitosa ao devido processo legal e reacionariamente politizada dos órgãos de Justiça, inclusive atentando à autonomia universitária – a revoltante e injusta perseguição que levou à trágica morte do saudoso reitor Cancellier (UFSC) é apenas um dentre tantos exemplos que passaram a multiplicar-se pelo país.
A Universidade frente o engessamento da soberania popular
Ademais, a total impossibilidade de aprovação pelo Congresso de uma Reforma Tributária progressiva, faz perpetuar-se uma enorme injustiça na distribuição da renda nacional, limitando a capacidade de financiamento do Ensino Público. Mais que isso, ela alimenta também a indústria do lucro fácil no Ensino Privado – quase sempre desrespeitosa no tratamento trabalhista e acadêmico-pedagógico de seu corpo docente, além de profundamente descompromissada frente às missões indissociadas de ensino, pesquisa e extensão. Pois desvia-se enormes montantes de verbas públicas, com incentivos fiscais e tributários indevidos, a grandes grupos corporativos, altamente financeirizados e multinacionailizados, cujo poderoso lobby não para de crescer.
A legislação cambial e de “Independência” do Banco Central (BC), é outra grave amarra. As leis 14.286/2021 e LC-179/2021, ambas aprovadas na calada da noite e sem qualquer debate público, farão com que o novo governo, eleito pela vontade popular, não tenha mais praticamente nenhum controle sobre a ação do BC. Seu presidente e sua diretoria, indicados por Bolsonaro e visceralmente ligados aos grandes banqueiros privados, ganharam agora mandato garantido até início de 2025 e terão poderes, antes só atribuídos ao Executivo e Legislativo, inclusive para permitir as completas aberturas à dolarização da economia e à liberalização de fluxos especulativos. Assim, sem mais controle sobre a autoridade monetária e cambial (transferida agora aos bancos privados), o novo governo mal terá instrumentos de política econômica, fiscal e de desenvolvimento. E sem eles, todos os programas e projetos sociais tendem a se tornar meras ilusões. Como ilusórios também serão a recomposição dos recursos e das condições de trabalho das agências de fomento à pesquisa e das universidades, de sua democracia e autonomia, além da tão necessária continuação da expansão – interrompida no golpe de 2016 – do ensino público superior ou da formação de uma nova geração de cientistas, pesquisadores, intelectuais de todas as áreas do conhecimento da cultura e das ciências.
Por que uma Constituinte é necessária?
Para ter em suas mãos as rédeas da política econômica e implementar programas sociais que permitam recuperar e transformar a nação – e nesse contexto, salvar nossa Universidade – o novo governo precisará revogar todo esse conjunto de dezenas (talvez centenas) de leis e ECs que foram impostas desde 1988 (e particularmente desde 2016) para bloquear sua ação. Teria também de enfrentar instituições arraigadamente golpistas e antipopulares – o que só seria possível com uma Reforma das instituições que as democratizassem. Teria de aprovar uma série de outras ECs e leis que regulamentem o que nunca esteve na Carta de 88 nem na legislação ordinária, mas que é necessário para garantir as grandes Reformas estruturais: Agrária, Urbana, Tributária, da Mídia, das Forças Armadas, Judicial etc.
Mas tais tarefas, muito mais que hercúleas, são impossíveis no quadro do atual Congresso (com as regras eleitorais vigentes) e das demais instituições que imporão a Lula o garrote representado, dentre outros, pelo infame “presidencialismo de coalização”. A maioria parlamentar é visceralmente contra qualquer Reforma democratizante, que ameace privilégios e interesses seus e das classes dominantes com as quais está comprometida. A bancada pró-Lula (unindo todos os partidos progressistas) – por mais que nos esforcemos para que cresça nestas eleições – não terá em hipótese alguma nada que se aproxime da metade e muito menos dos 3/5 necessários para aprovação (ou revogação), respectivamente de Projetos de Lei e de ECs.
Somente uma Assembleia Nacional Constituinte, Exclusiva, Originária e Soberana pode realizar tais tarefas, incluindo a reforma completa das próprias instituições de poder do Estado. Assembleia que nunca existiu na história do Brasil. Nossas Constituições ou foram outorgadas (1822, 1891, 1937, 1967) ou escritas por quem não tinha mandato para isso: os parlamentares (eleitos por regras prévias, viciadas, e sob tutela dos poderes pré-instituídos) eram (ilegitimamente e sem soberania, portanto) investidos de poder constituinte (1946 e 1988). A constituição de 1946, por exemplo, embora tenha estabelecido direitos individuais, direito de greve e a novidade da estabilidade no emprego após dez anos, mantendo a tutela do estado sobre os sindicatos, criou novos entraves ao uso da propriedade para o bem-estar social e retirou proposta anterior das constituições de 1934 e 1937 de progressiva nacionalização dos bancos e empresas de seguros, das minas e jazidas minerais.
Era a expressão na época dos interesses da minoria, já que mais da metade da população não pode votar por ser analfabeta ou por dificuldades de participação. Embora a constituinte de 1988 tenha tido maior participação popular no voto, não foi exclusiva, não conseguiu uma ruptura profunda e definitiva com as instituições autoritárias da ditadura, limitando-se ainda ao fato de que e os deputados dividiam ser mandato com as tarefas regulares de legisladores.
Portanto, os membros de uma verdadeira Assembleia Constituinte, claro, não podem ser os deputados e senadores, nem tampouco quaisquer outros dignitários das demais instituições vigentes.
Como seria uma verdadeira Constituinte soberana?
Longe de termos aqui a pretensão de apresentar uma cartilha pronta, sugerimos a seguir linhas gerais sobre como pode se desenvolver uma Constituinte, partindo de experiências históricas recentes – cientes de que tal processo é determinado pela própria dinâmica real do movimento das massas em sua luta e pela correlação de forças na sociedade.
Isso dito, é natural que os membros de uma Assembleia Constituinte devam ser representantes populares eleitos apenas e tão somente para este mandato específico: elaborar a nova Carta Magna, vota-la por maioria simples e promulga-la. Feito isso, encerram-se seus mandatos e a Assembleia é dissolvida.
Sendo originária, a Assembleia terá o poder (e o dever) de recriar (desde as origens) as demais instituições e poderes de Estado: ao encerrar seus trabalhos, ela viabilizará a convocação de novas eleições (parlamentares, presidenciais etc) conforme as novas regras constitucionais, que também definirão o estabelecimento das novas instituições, incluindo os prazos e procedimentos transitórios.
A Assembleia será soberana na medida em que seus trabalhos não sofrerão interferência, tutela ou supervisionamento de qualquer tipo dos demais poderes previamente instituídos (judiciário, mídia, Congresso, FFAAs, grande capital etc). Para tanto, por exemplo, a eleição da Assembleia Constituinte deve ser realizada com (campanhas de) financiamento exclusivamente público, unicameral, com voto em lista-programático, proporcional (voto de cada eleitor, independente de seu estado, vale o mesmo) e com representação de povos originários.
Há várias possibilidades quanto à forma de convocação da Constituinte. Mas sabemos que nenhuma delas será fácil (dada a oposição carnal da mídia e demais poderes) e todas exigirão crescente luta popular. Lula, uma vez eleito pode apresentar a proposta e, com o apoio da mobilização e pressão popular do início de seu mandato, pode abrir não apenas o debate na sociedade, mas também o caminho para efetivamente garantir sua convocação.
A correlação de forças permite uma Constituinte progressista?
A luta em questão exige uma grande mobilização popular que vincule as demandas e reivindicações sociais concretas e urgentes (reposição de perdas salariais, emprego a todos, revogação das reformas trabalhista e previdenciária, verbas à Educação e Saúde públicas, reestatização da Eletrobras, volta do monopólio e controle de preços da Petrobras, desmilitarização da polícia e fim da chacina do povo negro e das periferias etc.) com a necessidade de uma Constituinte para garantir seu atendimento. Isso permitirá explicar às amplas massas o sentido e a urgência de uma Constituinte bem como popularizar a campanha por sua convocação imediata.[iii] E, dado o quadro crítico e revoltante em que se encontra o sofrido povo trabalhador brasileiro, tal mobilização é latente e totalmente exequível.
E não se trata de algo novo, tampouco isolado. Movimentos similares têm ocorrido por toda América Latina, o caso mais recente foram as poderosas mobilizações populares no Chile. Lembrando que no passado recente ocorreram também grandes processos similares (alguns mais outros menos avançados) na Bolívia, Equador, Venezuela e Peru colocando em debate a via da constituinte como instrumento democrático de mobilizações e transformação democrática estrutural das sociedades. Na França, o candidato majoritário da esquerda, Jean-Luc Mélenchon, apresentou a proposta de uma Constituinte.
A luta já começou: Constituinte com Lula!
No dia 2 de julho último um ato por uma “Constituinte Soberana com Lula Presidente” ocorreu em São Paulo, com mais de mil presentes, ativistas de movimentos sociais, juventude, sindicalistas e militantes do PT.[iv] O debate dentro do PT e entre a militância de esquerda começa a se desenvolver.
A enorme insatisfação popular frente às instituições esgotadas e falidas do país favorece a deflagração de uma campanha pela Constituinte. Mas, obviamente, ela seria em muito facilitada com o engajamento do PT, demais partidos de esquerda e dos movimentos sindicais e populares. As eleições gerais deste ano, aliás, são um importante ponto de apoio. O casamento das campanhas Lula Presidente e pela Constituinte, ao ajudar a apontar uma saída real e factível ao povo, criará uma simbiose mútua que fortalecerá a ambas. Ele permitirá liberar e impulsionar as forças sociais profundas que clamam por mudanças estruturais no país.
E serão essas forças, com Lula, que criarão as condições para a convocação de uma verdadeira Constituinte. Forças que, se colocadas de fato em movimento, também devem alterar consideravelmente a correlação de forças em favor das classes trabalhadoras, da democracia e da soberania nacional. O que permitirá, convocada uma Constituinte, arrancar enormes vitórias e conquistas populares e estruturais.
*Alberto Handfas é professor do Departamento de Economia da UNIFESP.
*Everaldo de Oliveira Andrade é professor do Departamento de História da USP.
Referências
Datafolha: https://datafolha.folha.uol.com.br/opiniaopublica/2013/07/1304513-maioria-defende-constituinte-para-reformar-politica.shtml, 01/07/2013.
DWEK, E., OLIVEIRA, A., ROSSI, P. (Coord). Austeridade e retrocesso: impactos sociais da política fiscal no brasil. São Paulo: Fundação Friedrich Ebert, v. 1, 2018.
FAGNANI, E. (Org). Previdência: Reformar para excluir? Dieese/Anpif, 2017.
“O PT e a Constituinte: 1985-1988”. Revista Perseu, no. 6 – Ano 5. pp. 184-6. Centro Sérgio Buarque de Hollanda da FPA.
Notas
[i] No Brasil, o voto nas eleições parlamentares é na pessoa do candidato (uninominal). Isso facilita o voto despolitizado e personalista, favorecendo candidaturas dos famosos midiáticos que escondem seu programa (em geral, favorável à agenda reacionária dos monopólios da mídia). Um exemplo escancarado é o caso de Tiririca. Em sua campanha, ele dizia: não tenho a menor ideia do “que faz um deputado. Mas vote em mim”. Sendo ele famosíssimo ator de TV, foi o mais votado do Brasil com 1,3 milhões de votos (2010). Em vários países, com sistema mais democrático e politizante, o voto é em lista. O Eleitor não vota na pessoa, mas na lista (chapa) de candidatos do partido ou da coligação, de acordo com sua plataforma programática coletiva.
[ii] Uma das poucas ECs progressivas, exceção que confirma a regra, foi a que garantiu direitos trabalhistas às “Domésticas”, EC-72/2013. Mas boa parte de seus efeitos foram anulados pela reforma trabalhista (2017 – 2021).
[iii] Em 2003, respondendo às mobilizações de junho daquele ano, Dilma propôs em rede nacional a convocação de uma Constituinte da Reforma Política. Pelas costas, nas horas seguintes, seu vice Temer conspirou e esfaqueou a proposta, obrigando a presidenta a aborta-la. Interessante notar, contudo, que pesquisa Datafolha feita na mesma semana apontou que 68% da população era favorável a tal medida. Infelizmente, nunca mais qualquer instituto de opinião repetiu essa pesquisa. Mas isso mostra a enorme potencialidade de uma campanha de massas por uma Constituinte Popular e Soberana.
[iv] https://www.brasil247.com/blog/nao-queremos-lula-engessado-diz-vicentinho-em-ato-pela-constituinte
