Por DANIEL FRANCISCO NAGAO MENEZES & MARCO ANTÔNIO BALEEIRO ALVES*
O descompasso entre finalidade social e desenho fiscal para o cooperativismo, associativismo e demais empreendimentos solidários
1.
Com o intuito de auxiliar e enriquecer as discussões, esse texto pretende trazer algumas luzes para o debate que tem surgido atualmente entre as cooperativas, associações, o sistema OCB e os movimentos sociais da economia popular e solidária no Brasil. Trata-se de um tema relevante para o desenvolvimento do país, tendo em vista a estratégia política muito alvissareira apresentada pelo Governo Federal de colocar em evidência a necessidade da progressividade tributária expressa na Lei complementar nº 227, de 13 de janeiro de 2026.
Apesar dos recentes avanços normativos na legislação brasileira, ainda persistem entraves tributários enfrentados pelos empreendimentos da solidários no Brasil (cooperativas, associações e demais formas autogestionárias) à luz do novo marco legal da economia solidária (Lei 15.068/2024), do regime cooperativista (Lei nº 5.764/1971), das regras de ISS (LC nº 116/2003), ICMS (LC nº 87/1996), do Simples Nacional (LC nº 123/2006), das imunidades e isenções constitucionais/infraconstitucionais (art. 150, VI, “c”, CF; CTN art. 14; LC nº 187/2021) e da Reforma Tributária (EC 132/2023).
Ainda persiste uma arquitetura fiscal que reproduz assimetrias de classe e desconsidera as especificidades do trabalho associado, impondo custos de conformidade e incidências regressivas que comprimem o excedente cooperado e enfraquecem a autogestão. Nesse texto, propõem-se diretrizes para um “adequado tratamento” tributário efetivo ao ato cooperativo e um alinhamento da tributação ao projeto emancipatório da economia popular e solidária.
De uma forma geral a Reforma Tributária (EC nº 132/2023) e a LC nº 227/2026 também representam avanços, pois elas oferecem um redesenho ao sistema normativo, prometendo simplicidade e atenuação de regressividade. Contudo, entre a promessa constitucional e a vida concreta das cooperativas e associações, há um hiato normativo e operacional que precisará ser enfrentado.
Os empreendimentos solidários reivindicam um espaço econômico em que a cooperação e a autogestão substituam a lógica concorrencial do capital, como apontava Paul Singer, ao defender que a economia solidária pode oferecer uma alternativa superior ao capitalismo por promover trabalho associado, gestão democrática e repartição equitativa do excedente socialmente produzido.
Sob uma perspectiva progressista, típica do campo em questão, a estrutura tributária, especialmente quando assentada em tributos indiretos de base ampla, tende a incidir sobre o consumo e sobre pequenas unidades produtivas, reforçando a extração de mais‑valia relativa e disciplinando o trabalho por vias fiscais o que perpetua a subsunção formal das formas associativas às mediações mercantis e fiscais do capital, impondo‑lhes custos fixos (tributos indiretos e obrigações acessórias) que comprimem o excedente do trabalho associado, a chamada “mais‑valia cooperada”, e deslocam a autogestão para a margem do sistema.
2.
Em O capital, Karl Marx explicita como a apropriação do sobretrabalho (mais‑valia) se realiza nas formas mais diversas, compondo os custos do capital (incluídos impostos indiretos), que pressionam salários e excedentes do trabalho. Nesse sentido, os empreendimentos solidários tendem a sofrer dupla compressão: pela concorrência mercantil e por um desenho tributário pouco sensível à sua natureza de trabalho associado.
A promulgação recente da Lei nº 15.068/2024 e seu Decreto Regulamentador (Decreto nº 12.784/2025), é de grande importância para a instituição da Política Nacional de Economia Solidária (PNES) e o Sistema Nacional de Economia Solidária (Sinaes). Esse marco legal reconhece a economia solidária e seus princípios (autogestão, comércio justo, cooperação, sustentabilidade), cria uma nova natureza jurídica de empreendimentos solidários, mas não cria, por si, um regime fiscal específico para o setor.
O marco legal do cooperativismo (Lei nº 5.764/1971) cria o regime jurídico das cooperativas e define o ato cooperativo (art. 79) como aquele praticado entre cooperativa e cooperados (ou entre cooperativas associadas) para a consecução dos objetivos sociais, enfatizando que tal ato não implica operação de mercado nem contrato de compra e venda, ponto crucial para a tributação.
A Constituição, por sua vez, determina que uma Lei complementar assegure adequado tratamento tributário ao ato cooperativo (art. 146, III, “c”), reforçado pela EC nº 132/2023. Ademais, o artigo 174, §2º, CF, ainda estabelece o dever de o Estado de apoiar e estimular o cooperativismo e outras formas de associativismo, o que reforma a necessidade de um marco legal tributário adequado para o setor.
Quanto às cooperativas de trabalho, a Lei nº 12.690/2012 normatiza essa tipificação de cooperativas e veda sua utilização para intermediação de mão de obra subordinada, destacando princípios de autogestão e não precarização do trabalho, elementos estes, centrais para enquadrar juridicamente iniciativas solidárias de serviços. Entretanto, também não prevê uma normativa tributária diferenciada, já que elas possuem um papel social de relevância, ainda mais com a recente promulgação da Lei Paul Singer, que reforça esse caráter social.
A Lei nº 12.690/2012 avançou ao fixar não precarização e autogestão como princípios, porém cooperativas de trabalho permanecem sob suspeição de intermediação de mão de obra e enfrentam carga tributária similar à de empresas lucrativas, sem fruição de regimes favorecidos, o que fragiliza economicamente essas experiências e as empurra ao limiar da informalidade.
3.
Nota-se que já existem imunidades e isenções para o terceiro setor já que a Constituição Federal (art. 150, VI, “c”) veda impostos sobre patrimônio, renda e serviços de instituições de educação e assistência social sem fins lucrativos, condicionada ao cumprimento de requisitos legais (CTN art. 14).
Do lado das empresas privadas, existe o Simples Nacional que embora destinado às micro e pequenas empresas, a LC 123/2006 exclui a maioria das cooperativas, admitindo em regra apenas as de consumo.
Ao vedar a opção ao Simples para cooperativas (salvo consumo), negando às cooperativas de trabalho/produção (catadores, agricultura familiar, confecções solidárias etc.) o resultado é um custo tributário e burocrático maior que o de seus competidores, o que subtrai margem de ganhos, que mesmo sendo escassa, precisa ser frequentemente repartida igualitariamente e cobrindo custos de sustentabilidade econômica frequentemente maiores, tendo em vista às já bastante conhecidas dificuldades do setor, o que desestimula a formalização solidária.
A economia solidária emerge como prática que minora a apropriação capitalista da mais‑valia, redistribuindo o excedente entre produtores associados e comunidades. No entanto, o aparato fiscal vigente reincorpora tais iniciativas ao circuito do capital, convertendo relações de cooperação em fatos geradores convencionais e exigindo conformidade administrativa complexa. Nesse quadro, a noção de ato cooperativo e sua proteção constitucional torna‑se um terreno de disputa entre paradigmas: de um lado, a reprodução fiscal da mercadoria; de outro, a autonomia do trabalho associado.
Paul Singer lembrava que a economia solidária não precisa ser um enclave utópico, mas um processo histórico de construção de outra economia “na barriga do sistema. Nesse sentido, a tributação pode ser instrumento de opressão (quando inviabiliza a autogestão e sobrecarrega o consumo do pobre) ou alavanca de emancipação (quando reconhece o ato cooperativo, reduz regressividade e fortalece cadeias solidárias). A EC nº 132/2023 abre uma janela normativa; cabe ao legislador e aos intérpretes construir a lei complementar que traduza, em termos fiscais, os princípios da PNES, sob pena de a reforma apenas redesenhar formas de extração do excedente do trabalho associado.
A tributação para empreendimentos solidários no Brasil encontra-se num entre-lugar: há reconhecimento político e jurídico da economia solidária e mandatos constitucionais para um tratamento tributário adequado ao ato cooperativo, porém a estrutura de incidências e obrigações segue conformada à lógica do capital.
O resultado é a compressão do excedente autogestionário e desestímulo a arranjos coletivos. Uma lei complementar que materialize o ato cooperativo no desenho do IVA‑dual,[i] a abertura do Simples às cooperativas de trabalho/produção e mecanismos anti‑regressividade dirigidos à economia solidária são passos indispensáveis para que a tributação deixe de ser um mecanismo de domesticação do trabalho associado e se converta em ferramenta de emancipação social de natureza humanística.
*Daniel Francisco Nagao Menezes é professor de Direito e Relações Internacionais na FACAMP (Faculdades de Campinas).
*Marco Antônio Baleeiro Alves é pós-doutorando em Direito Público na FACAMP (Faculdades de Campinas).
Referências
MARX, Karl. O Capital-Livro 1: Crítica da economia política. Livro 1: O processo de produção do capital. Boitempo Editorial, 2015.
SINGER, Paul et al. Economia Solidária: introdução, história e experiência brasileira. Editora Unesp, 2023.
Nota
[i] Novo modelo de tributação sobre o consumo na reforma tributária brasileira, unificando cinco tributos (PIS, Cofins, IPI, ICMS, ISS) em dois principais: CBS (federal) e IBS (subnacional).
