Por GILBERTO BERCOVICI & MARTONIO MONT’ALVERNE BARRETO LIMA*

A energia nuclear escapa ao cálculo econômico porque pertence ao campo da integridade territorial e do poder constituinte

“Eu quase que nada não sei. Mas desconfio de muita coisa” (Guimarães Rosa).

1.

Os proeminentes juristas Georges Abboud e Francisco de Assis e Silva publicaram recentemente provocante texto a respeito do monopólio da exploração e produção de energia nuclear, prevista no art. 21, XXIII da Constituição Federal.^[i]

Os autores afirmam que sua reflexão seria “o ponto de partida e a chave-de-leitura para uma nova compreensão da iniciativa privada em temas sensíveis relativos à soberania nacional de modo a romper o tabu ideológico que objetiva impedir qualquer mecanismo associativo entre público e privado sob o argumento do “monopólio” do Estado”. Como pressuposto da sustentação de suas ideias a respeito do assunto, os autores chamam a atenção de que sua “nova compreensão possibilitaria a superação de visões obsoletas e ideologizadas (…)”.

Tomamos a liberdade de responder aos colegas, pela mesma razão elencada nas suas palavras: apenas com o intuito de “tão somente elucidar” aspectos que julgamos relevantes.

A competência constitucional do artigo 21 da Constituição é exclusiva e indelegável. Como ensinou Paulo Brossard, se o poder constituinte fez certo ou errado, não há como o poder constituído desobedecer. Não apareceu no texto de nossos colegas nenhum enfrentamento desta singela imposição do poder constituinte de 1987/88. A União não tem como delegar a representação perante Estados estrangeiros.

Onde estaria, então, o fundamento autorizador de que poderia ser compartilhada com a iniciativa privada “os serviços e instalações nucleares de qualquer natureza”, bem como o exercício “do monopólio estatal sobre a pesquisa, a lavra, o enriquecimento e reprocessamento, a industrialização e o comércio de minérios nucleares e seus derivados”? A clareza e o caráter vinculante desta indelegabilidade é reforçada já no artigo 22, que prevê as competências privativas da União Federal; agora delegáveis, na forma do parágrafo único: “Lei complementar poderá autorizar os Estados a legislar sobre questões específicas das matérias relacionadas neste artigo”.

O débito relativo a esta articulação constitucional precisa ser resolvido pelos colegas, de forma objetiva e racional, por óbvio, sempre nos termos do poder constituinte que responde pela Constituição vigente… ainda!

2.

Além disso, o monopólio estatal sobre as atividades nucleares nada tem a ver com o monopólio da teoria econômica clássica ou neoclássica, difundido pelos manuais e livros-texto de economia. Em relação à sua origem, o monopólio pode ser de fato ou de direito.

No monopólio de fato, ou natural, a concentração econômica se exacerba em detrimento da livre concorrência, e a ordem jurídica atua no sentido de evitar o abuso do poder econômico decorrente desta situação, conforme determina o artigo 173, §4º da Constituição. O monopólio de direito, como o do artigo 177 da Constituição, é criado para a proteção do interesse público, reservando ao Estado a exclusividade daquela atividade. O conceito constitucional de monopólio é de monopólio estatal, ou público, nunca de monopólio privado.

A distinção entre monopólio público e monopólio privado está, inclusive, vinculada aos objetivos econômicos da função de exclusividade, não ao regime jurídico propriamente dito. Não por acaso, o monopólio estatal não está submetido à legislação de defesa da concorrência, ao contrário dos monopólios privados. O conceito constitucional de monopólio sempre se refere a um monopólio de direito, não de fato.

Pensamos, ainda, ser prudente considerar o pressuposto dos autores – a “superação de visões obsoletas e ideologizadas” – para a conclusão das ideias apontadas no texto original. Ideologias não são meros falseamentos da realidade. Elaborações ideológicas possuem manifestação concreta no “mundo de carne e sangue”, e seus resultados guiam atores sociais, sejam públicos ou privados, além de convencerem governos e sociedades em distintas direções.

É ingênuo acreditar que a manipulação ideológica sobre a complexidade dos assuntos cotidianos pode ser ignorada. Salta diante dos olhos o estrago do que são capazes as novas tecnologias de comunicação, a se mostrarem completamente eficazes quando se trata, por exemplo, de criar resultados eleitorais. Visões ideologizadas podem e devem ser enfrentadas: aí estão teorias da história e da política para conferir cientificidade àquele enfrentamento; caminho que tentaremos seguir aqui, com o destaque de que teoria constitucional nada mais é do que teoria política.

Lise Meitner e seu sobrinho Otto Frisch publicaram na revista Nature (fevereiro de 1939) o artigo Disintegration of uranium by neutrons: a new type of nuclear reaction. Claro que estudos anteriores sobre radiação foram essenciais, como aqueles de Marie Curie. A Alemanha nazista começou seus investimentos nesta nova forma de energia, com o único objetivo bélico. Recrutou cientistas, tomou minas de urânio da Tchecoslováquia, o que terminou na carta de Einstein para Roosevelt, em agosto de 1939, sobre o perigo que se aproximava. Nascia o Projeto Manhattan.

Os EUA receberam de braços abertos os cientistas que escaparam dos nazistas, e em 1942 iniciaram o Projeto Manhattan. Os esforços canadense, britânico, francês e norte-americano estiveram sobre estrito custo e planejamento do Estado, como bem relata Leslie Groves em Now it can be told: the story of the Manhattan Project. A União das Repúblicas Socialistas Soviéticas não estava desatenta ao cenário, e, sob a liderança científica de Abram Ioffe e de Igor Kurchatov, ficou fora deste clube, mas foi o primeiro país do mundo a usar a energia nuclear para produção civil de energia, desde 1952.

3.

Stephanie Cooke produziu um estudo sobre a história da idade nuclear de 1945 até os dias atuais: In mortal hands: a cautionary history of the nuclear age. Se há um tema onde democracias e não democracias se comunicam, este tema é o domínio da tecnologia nuclear, em todas as suas etapas: da exploração da lavra até a produção da energia nuclear para finalidade bélica ou pacífica.

Mais recentemente, as memórias de Mohamed ElBaradei, The age of deception: nuclear diplomacy in treacherous times, é apenas mais m exemplo. Mohamed ElBaradei foi Diretor Geral da Agência Internacional de Energia Atômica. O que se extrai desta larga historicidade? Que qualquer Estado deve ter extrema atenção e controle sobre a exploração e produção da energia nuclear. Aliás, é o que ocorre até hoje!

A participação privada na produção de energia nuclear é fortemente regulada e vigiada em qualquer canto. Quando se tem uma elite econômica – não necessariamente no sentido original do grego, ou seja, dos melhores – que não é subalterna e que compreende a soberania do país como sua própria existência, poderia ser possível pensar nalgum grau de participação deste setor em assunto tão estratégico.

Em distintas ocasiões, os EUA boicotaram o acesso do Brasil a esta tecnológica, sendo a principal delas noticiada por Renato Bayma Archer, em 1953, quando os EUA apreenderam centrífugas para o Brasil no porto de Hamburgo, impedindo, mais tarde, a Westinghouse de participar do programa nuclear brasileiro. A lição da teoria da história é evidente: o Estado determina e direciona, segundo seus interesses geopolíticos, a transferência de tecnologia estratégica.

Da mesma forma, por razões estratégicas econômicas e de geopolítica, a história recomenda fortemente que não se faça concessão em favor de atores privados da pesquisa, lavra, do enriquecimento e reprocessamento, da industrialização e do comércio de minérios nucleares e seus derivados; concessões que se assiste noutros setores como o de telecomunicações ou transporte rodoviário.

A decisão sobre exploração, enriquecimento e produção de energia atômica deve sempre estar nas mãos do Estado. A soberania e integridade territorial não são comercializáveis; tampouco é uma decisão que pode depender do binômio custo/lucratividade. A iniciativa privada, portanto, encontra aqui obstáculo intransponível que lhe é existencial.

Não há intervenção do Estado quando este atua nos setores que constitucionalmente são definidos como monopólios públicos. O Estado, neste caso, não faz nada mais do que o seu dever constitucional de desenvolver e atuar naquela determinada atividade ou setor. É sua competência exclusiva, dada pela Constituição, não do setor privado.

*Gilberto Bercovici é professor titular de Direito Econômico e Economia Política da Faculdade de Direito da USP. Autor, entre outros livros, de Direito econômico aplicado: estudos e pareceres (Contracorrente). [https://amzn.to/4aEE1b5]

*Martonio Mont’Alverne Barreto Lima é professor titular da Faculdade de Direito da Universidade de Fortaleza.

Nota

^[i]https://www.conjur.com.br/2026-fev-16/monopolios-e-soberania-nas-atividades-nucleares-desafios-do-seculo-21/